Quienes vivimos en Buenos Aires y tenemos hijos en edad escolar estamos sometidos, desde el domingo pasado, a un conflicto que enfrenta al gobierno nacional con el de la ciudad. Las desavenencias en torno a la presencialidad en las aulas han tensionado el equilibrio entre los poderes federales y los locales y han puesto en el debate público los alcances y límites de la autonomía porteña, consagrada en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que este año cumple 25 años. Es un buen momento para recordar la historia de la autonomía porteña, que nos permite comprender algunos de los principales puntos de discordia actual. 

En 1880 la Ciudad de Buenos Aires fue federalizada. Entre 1881 y 1882 el Congreso de la Nación debatió y sancionó la ley orgánica municipal, que estipuló un gobierno mixto, conformado por un intendente nombrado directamente por el presidente de la Nación y un Concejo Deliberante electo por el voto popular. La fórmula adoptada pretendía garantizar la potestad del presidente de gobernar la Capital Federal, y principal ciudad del país, y el derecho de los vecinos de resolver sus asuntos municipales. Durante el turbulento siglo XX, el debate de la autonomía no estaba en el menú principal del debate público, en buena medida por condicionamientos constitucionales, que establecían que “el presidente es el jefe inmediato y local de la Capital Federal”, y en parte porque la inestabilidad política recurrente generaba otros problemas más acuciantes. En todo caso, se debatía, en forma intermitente y sin mucha fuerza, la reforma de la carta orgánica municipal para permitir la elección directa del intendente, pero sin pensar en la modificación del estatus constitucional de la ciudad. Así fue hasta la década del 80 del siglo pasado, en la que se presentaron varios proyectos que abogaban por que los porteños puedan elegir a su gobernante. 

La autonomía apareció, con más fuerza, cuando en 1993 el presidente Menem y el expresidente Alfonsín firmaron el “Pacto de Olivos”, en el que acordaron reformar la Constitución, con un menú fijo que sería plasmado en el denominado “Núcleo de Coincidencias Básicas”. En el juego de cartas entre el líder radical y peronista, Alfonsín cambió la reelección por algunos puntos que le interesaban al radicalismo, entre los que estaba la reforma del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. El núcleo se refería, en su punto “F”, a la “la elección directa del intendente y la reforma de la Ciudad de Buenos Aires” e incluía tres elementos: “a) El pueblo de la Ciudad de Buenos Aires elegirá directamente su jefe de gobierno. b) La Ciudad de Buenos Aires será dotada de un status constitucional especial, que le reconozca autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción. c) Una regla especial garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación”.

Durante la Convención Constituyente de 1994, la cuestión de la reforma de la ciudad de Buenos Aires fue uno de los temas más ásperos entre radicales y peronistas. Los radicales insistían en que la letra del Núcleo era clara y significaba la instauración de una ciudad autónoma, que contara con policía y justicia propias y que fuera la consecuencia de una Constitución elegida por sus habitantes. El peronismo interpretaba que sólo se refería a una reforma limitada, que el que debía ganar autonomía era el gobierno, pero no la ciudad, y que ello podría hacerse mediante una ley del Congreso que ampliara algunos de los puntos acotados de la ley orgánica por entonces vigente, para dar espacio a la elección directa del intendente y algunas reformas institucionales. Para calmar los ánimos y llegar a un acuerdo, tuvieron que intervenir personalmente Menem y Alfonsín. Finalmente, los peronistas aceptaron, aunque dejando en claro que el término adecuado no era Convención Constituyente sino Asamblea o Estatuto, y que previo a su realización, una ley del Congreso debía estipular cuáles serían los alcances de la autonomía. Así, el debate se trasladó al Congreso y en noviembre de 1995 se sancionó la llamada “Ley Cafiero”, que limitó los alcances de la autonomía y garantizó los intereses del Estado nacional mientras siga siendo Capital Federal. En los últimos años, la ciudad fue ampliando sus incumbencias, en algunas materias sensibles, como la de la policía de la ciudad. 

En 1996 los porteños eligieron a su primer jefe de gobierno, Fernando de la Rúa, y a los estatuyentes que debían, según la Constitución, redactar el “Estatuto Organizativo de sus Instituciones”. La mayoría radical, acompañada por el Frepaso y Nueva Dirigencia, imprimió a la convención de un espíritu “soberano”, que entre otras cosas cambió el nombre de “Estatuto” por el de “Constitución”, habilitó denominar “gobernador” al jefe de gobierno y, quizá lo más importante en términos simbólicos, modificó el nombre de la ciudad, para agregarle “autónoma”, porque, como decía por entonces Patricia Bullrich, la presidenta actual del PRO y en ese entonces convencional constituyente por Nueva Dirigencia, esto suponía “remarcar una decisión de fondo del pueblo de la ciudad en pos de un proceso de autonomía”. 

Desde entonces, el debate sobre el proceso de la autonomía porteña no ha sido saldado. Por el contrario, sigue teniendo un gran impacto político, social y gubernamental, que enmarca la disputa actual entre las autoridades nacionales y locales. La tensión entre el presidente y el jefe de gobierno parte de la posibilidad de que exista en la ciudad de Buenos Aires un gobierno de signo político opuesto al nacional, algo que se quiso evitar entre 1880 y 1996. Esta diferencia se potencia ya que el PRO es un partido nacido de las condiciones institucionales derivadas de la autonomía, que posibilitaron que una figura como Mauricio Macri se sintiera tentado a manejar el poder ejecutivo de la principal ciudad del país, debido al gran presupuesto que maneja y a la vidriera nacional que ello implica. En tanto que a mayor nivel de autonomía, mayor poder para quien gobierna la ciudad, no es extraño que los dirigentes de Juntos por el Cambio, que dominan hace veinte años las elecciones en CABA, sean los más proclives a defender la idea de que la ciudad autónoma es, casi, como una provincia más. 

El problema es que, por su condición urbana, Buenos Aires no puede dejar de pensarse desde su dimensión territorial que desborda los límites mismos de la ciudad “autónoma”. La autonomía potenció la imagen de un conjunto cerrado, auto-centrado y separado de los municipios que conforman el conurbano, aspecto que se tensiona con la vida cotidiana de los habitantes de la metrópolis. El año pasado esto parecía haber quedado claro, lo que llevó a tomar decisiones tripartitas, entre la Nación, la Provincia y la Ciudad. Pero este año se acabó el diálogo y el consenso, y nos encontramos con el peor escenario posible, en otro lamentable capítulo de judicialización de la política. Sin entrar en aspectos doctrinarios, lo que está en juego es la concepción misma del problema a resolver. Nadie duda de la autonomía porteña en materia de educación. El problema es si el DNU presidencial interfería en esta materia, o respondía, como lo ha hecho en diversos momentos y para distintos lugares del país, a una gestión integral de la movilidad, coordinada desde el gobierno nacional. Sea como fuere, lo cierto es que tener una política diferente hacia los dos lados de la Avenida General Paz solo genera más ruido e incertidumbre en la búsqueda del objetivo de reducir la curva de contagios.

ML