La competencia fiscal es la práctica que llevan a cabo los Estados soberanos para captar inversiones a través de reducciones de impuestos y otros incentivos fiscales. Algunos economistas liberales defienden este enfoque argumentando que la competencia es buena para mejorar la eficiencia de los países, ya que se ven obligados a mejorar la administración de los recursos y a reducir los gastos innecesarios. Si el país “A” baja los impuestos y concreta inversiones de empresas multinacionales, genera un incentivo para que el país vecino “B” reduzca “gastos innecesarios” e impuestos para aumentar también la Inversión Extranjera Directa (IED). De esta forma, ambos se vuelven más eficientes en el gasto y también más productivos. Sin embargo, diversos estudios académicos han señalado la ineficacia de este camino y las distintas consecuencias negativas que tiene para la población de los países que lo siguen.

¿Cuáles son las consecuencias de la competencia fiscal?

En realidad, la competencia fiscal lleva a una “carrera hacia el abismo”, ya que los países se ven obligados a superar las reducciones impositivas que realizan las naciones vecinas, desfinanciando el Estado en nombre de la captación de inversiones. En el caso de los países en desarrollo, suele derivar en una guerra de pobres contra pobres que lleva a los gobiernos a aceptar condiciones desfavorables y atentar contra la provisión de servicios públicos básicos, como salud y educación. Durante los últimos 40 años las tasas promedio del impuesto sobre las ganancias de sociedades (o los impuestos a las rentas, dependiendo el país que se trate) han caído abruptamente, pasando de alrededor del 44% al 24%, en parte debido a la competencia fiscal internacional. 

Se trata además de una carrera imposible de ganar ya que desde hace décadas hay países dispuestos a reducir las tasas impositivas prácticamente a cero para las empresas y las personas que no residen en ellos. Son los que comúnmente conocemos como guaridas fiscales. Una guarida es una jurisdicción –un Estado nacional o subnacional- que deliberadamente crea una legislación para facilitar que los no residentes en su territorio realicen transacciones con el fin de evitar el pago de impuestos o la aplicación de normas en sus países de origen. La creación de empresas offshore –firmas radicadas en guaridas que no cumplen funciones productivas reales- les permite a las grandes corporaciones minimizar el pago de impuesto, aumentando artificialmente las ganancias en distritos de baja tributación y disminuirlas en los países donde efectivamente producen. Las guaridas tienen un rol central en uno de los principales problemas de la economía latinoamericana: la fuga de capitales. Este fenómeno puede definirse como la salida de capitales de residentes de un país, originada en el intento de escapar de regulaciones estatales o de los efectos de políticas públicas. Las bajas tasas impositivas y el secretismo financiero de las guaridas fiscales derivan en una herramienta ideal para que los sectores más ricos fuguen capitales y no tributen por ellos.

¿Es efectiva la competencia fiscal para recibir inversiones de calidad? 

La mayor parte de la investigación académica muestra que una baja de tasas impositiva no está entre los factores más relevantes para determinar las inversiones de las empresas multinacionales. La inversión extranjera deseable –la de largo plazo y que genera eslabonamientos productivos locales- depende de factores como la infraestructura, la estabilidad económica y política, el tamaño y dinamismo del mercado, el nivel educativo de los trabajadores, y otros bienes públicos, cuya calidad depende, en buena medida, de los impuestos que recauda el Estado.  

Probablemente nadie lo haya expresado mejor que el empresario Paul O’Neill, quien se desempeñó como presidente de la compañía Alcoa durante más de una década. En 2001, cuando comparecía ante el senado norteamericano defendiendo su postulación para ser secretario del Tesoro, le preguntaron qué cambios específicos en los impuestos aplicaría para aumentar la inversión de las empresas. O’Neill respondió: “Como empresario, nunca tomé una decisión de inversión basada en los impuestos que debía pagar. Si estás regalando dinero, lo tomaré. Si quieres darme incentivos fiscales para algo que voy a hacer de todos modos, lo tomaré. Pero los buenos empresarios no hacen las cosas por incentivos fiscales”.

Los datos también relativizan la idea de que las tasas impositivas son las determinantes de la inversión. El siguiente gráfico compara una situación hipotética bajo el mito neoliberal versus la propia realidad. La teoría neoliberal cree que existe una relación inversa entre impuestos e inversiones, es decir, a mayores impuestos abonados, menores serán las inversiones realizadas dado que las empresas se querrán ir del país. Sin embargo, la realidad es totalmente distinta. Para mostrar lo que verdaderamente ocurre utilizaremos datos de empresas norteamericanas invirtiendo en otros países a través de sus filiales de multinacionales. A partir de los datos provistos de filiales de empresas norteamericanas podemos concluir que:  

En primer lugar, a contramano de lo que expresa el mito neoliberal, las filiales con mayores inversiones se encuentran radicadas en países con altos impuestos. Para ello deberíamos diferenciar entre las filiales radicadas en países desarrollados de aquellas que se encuentran en países en desarrollo. En general las primeras poseen una tasa de inversión más baja que las segundas. Esto se debe a que las filiales en países desarrollados no necesitan seguir creciendo a través de la inversión productiva, dado que se trata de grandes empresas en mercados poco dinámicos. En cambio, las filiales en países en desarrollo suelen ser empresas con un elevado crecimiento en su nivel de actividad y necesitan mayores esfuerzos en inversiones productivas. Esta evidencia discute de lleno con la teoría neoliberal: no son las tasas impositivas las principales determinantes, sino más bien, las inversiones se mueven a razón del crecimiento económico propio de los mercados. De hecho, el gráfico muestra que los países en desarrollo con mayor crecimiento (China, Taiwán, Indonesia, Colombia) son los que atraen mayores inversiones, a pesar de tener tasas de impuestos relativamente más elevadas. 

En relación con el punto anterior, deberíamos diferenciar entre las filiales radicadas en guaridas fiscales -como Suiza, Bermudas, Irlanda- de los restantes países desarrollados -como son Noruega, Alemania y Francia-. El gráfico muestra que las filiales en los países del primer grupo, en general tienen bajos niveles de inversión productiva, evidenciando que en realidad las menores tasas impositivas no atraen necesariamente a las inversiones de capital fijo –léase, por ejemplo, maquinaria o infraestructura-. En todo caso los bajos impuestos podrían estimular el ingreso de grandes flujos de inversiones financieras –y la fuga de capitales de otros países- sin reflejarse en inversiones productivas de importancia. Por último, podríamos utilizar tales datos para observar la experiencia argentina durante los últimos años a través de la evolución de las inversiones productivas y los impuestos abonados por parte de las filiales norteamericanas radicadas en nuestro país. En este sentido, generalmente escuchamos a políticos hablar sobre lo elevada que resulta la presión tributaria y por tal razón no llegan las inversiones. Tales creencias tuvieron fuerza en los últimos años y se implementaron políticas en consecuencia. El gobierno de Cambiemos (2015-2019) realizó una reforma tributaria buscando beneficiar a las empresas. El argumento esgrimido consistía en que estas iban a derramar hacia toda la sociedad a través de mayores inversiones. Como resultado, las filiales norteamericanas radicadas en Argentina abonaron 882 millones de dólares en el año 2019 en impuestos, cuando en el año 2015 estas mismas habían pagado 2.538 millones de dólares (es decir, desembolsaron un 65% menos de lo que habían hecho). En tanto, las inversiones productivas de las mismas filiales ascendieron a 1.889 millones de dólares en 2019, cuando en 2015 estas habían alcanzado los 3.828 millones de dólares (un 50% menos). La explicación a tal derrumbe de inversiones se encuentra en la caída en el nivel de actividad general de la economía durante el gobierno de Cambiemos. En este contexto las inversiones de las filiales norteamericanas cayeron a pesar de haber sido estimuladas con menores tributos. Esta evidencia discute con la teoría neoliberal, la cual aboga por una reducción de impuestos con la finalidad de incrementar las inversiones.

La serie publicada por elDiarioAR está basada en el manual “Mitos Impuestos: una guía para disputar ideas sobre lo fiscal”, una iniciativa del Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad, con el apoyo de ACIJ y FES Argentina y la edición de Revista Anfibia. Los textos expresan exclusivamente la opinión de las personas autoras sin representar necesariamente las perspectivas de las personas y organizaciones que integran el Espacio.

En 2005 el investigador norteamericano Raymond Baker sacudió el aletargado mundo de las investigaciones sobre flujos financieros ilícitos con un hallazgo revelador. Si bien no es el objetivo de este artículo, nos ayudará a comprender cómo romper un mito: que el problema central de la falta de recursos en los países se debe a prácticas de corrupción en el ámbito político. Según Baker, un 35% del dinero ilícito que da vueltas alrededor del mundo proviene de actividades delictivas (tráfico de drogas, armas, trata de personas); un 62% nace en el comercio fraudulento entre empresas y un exiguo 3% proviene de prácticas de corrupción política. Es decir que el gran problema de la salida de recursos económicos de nuestros países se vincula mayoritariamente con prácticas comerciales fraudulentas entre corporaciones empresarias y en menor medida con prácticas corruptas en el ámbito político. 

Antes de comenzar a transitar el camino de los datos para mostrar por qué las empresas están lejos de ser las que más aportan al fisco, vamos a realizar, muy brevemente, una caracterización de nuestro sistema tributario en relación a dos ideas que son centrales, progresividad y regresividad. Pero vamos a hacerlo desde una mirada política porque de lo que se trata es de debatir estos temas en ese campo. El abogado y especialista en temas tributario Arístides Corti decía que “cuando este (el sistema tributario) se exhibe favorable al campo popular, tendrá un contenido progresivo; en tanto regresivo cuando el poder resulta detentado por un bloque dominante formado por el campo privilegiado, empresas multinacionales, grandes grupos económicos locales, el capital financiero especulativo”. Se desprende de este razonamiento que el sistema tributario es, ni más ni menos, que un campo de disputa en donde se libra, de manera permanente, la batalla por el desarrollo social y económico de nuestro país. Allí se estructuran las piedras fundantes de la igualdad o la desigualdad social. 

Impuesto a las ganancias empresarias en Argentina

Para el 2020, en Argentina había registradas 577.257 empresas distribuidas en 93 diferentes ramas de actividad, de acuerdo a los datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a través del Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial (OEDE). Estas empresas tributan diferentes impuestos según localización y actividad, pero hay tres impuestos que concentran toda la atención: IVA, Ganancias e Ingresos Brutos (IIBB). Entre los impuestos que gravan la renta y específicamente la renta de las empresas está, como mencionamos, el impuesto a las ganancias. Este es un impuesto de nivel nacional y coparticipable. Esto quiere decir que se recauda en todo el país y se reparte de manera proporcional entre todas las provincias. Es el tributo más importante para una sociedad comercial en Argentina y según el mito urbano, el que más aporta al erario público. Las empresas abonan el impuesto en función de una alícuota progresiva que va del 25% al 35% sobre la ganancia neta, es decir, luego de los gastos que las empresas pueden deducir y luego de las exenciones, incentivos, beneficios, de las que algunas gozan de acuerdo a su actividad. 

Del dicho al hecho… mecanismos para pagar menos

Ha quedado demostrado que las empresas buscan denodadamente disminuir su parte de impuestos a través de la reducción artificial de sus ganancias. Para los grandes grupos económicos argentinos transnacionalizados y empresas multinacionales cuyas controlantes se ubican en el exterior, la presión tributaria no suele ser la misma que para el resto, ya que logran minimizar su carga tributaria trasladando sus capitales al exterior. 

Y como para muestra basta un botón, la última filtración denominada “papeles de pandora” nos ubica en el tercer lugar de países con más empresas operando en guaridas fiscales. Claro que abrir una empresa en una jurisdicción extranjera que no permite acceso a la información no configura delito, pero no declararla sí. A través de estas empresas pueden realizarse muchas actividades ilícitas mediante diferentes mecanismos. Entre los mecanismos más comunes utilizados por las empresas para reducir su base imponible y así eludir el alcance del fisco se encuentran: la simulación de operaciones en el exterior (falsa facturación proveniente de empresas fantasmas) y la triangulación de operaciones con intermediarios (traders, intermediarios, alojados en paraísos fiscales).

En el país también existen rubros en los que las empresas gozan de diferentes “beneficios tributarios” para los cuales no tienen que realizar imbricadas operaciones o ingeniar entramados fraudulentos. Simplemente los obtienen, tal como en la actividad minera, de acuerdo a la Ley N° 24196, o la actividad forestal, bajo la Ley N° 25080, cuyos regímenes de inversiones se asemejan ya que ambos otorgan incentivos para el impuesto a las ganancias, entre otros impuestos. En síntesis, las grandes empresas operarían en un esquema “win-win”. Ya sea vía exoneraciones o maniobras fraudulentas siempre reducen su parte de impuestos y, al mismo tiempo, reclaman por el cese de la “sofocante” presión tributaria y la rebaja de impuestos.

Pero finalmente, ¿las empresas son las que más aportan al fisco?

Es evidente que las grandes empresas no son las que más aportan al fisco. Todo lo contrario. En este cuadro, que mide el antes y después de la pandemia, podemos determinar que hay otro impuesto que lleva la delantera a la hora de recaudar o aportar más. Es ni más ni menos que el IVA (Impuesto al Valor Agregado): el que pagamos todos y todas independientemente de nuestra capacidad de pago y de nuestros ingresos. Haciendo un ejercicio simple y en promedio, por cada 100 pesos que recauda el fisco en concepto de impuestos, 31 pesos provienen del impuesto a las ganancias y 41 pesos corresponden a IVA, el impuesto que pagamos todos y todas.

Si bien existe en Argentina un vasto universo de empresas medianas y pequeñas que llevan adelante diferentes actividades, somos conscientes de que son las grandes empresas las que poseen la capacidad técnica en relación a recursos humanos, tecnológicos y políticos para operar y determinar qué impuestos pagan y en dónde. No es el objetivo de este artículo, pero hay enormes evidencias de cómo operan estas mega empresas no solo en Argentina sino en el resto del mundo. 

Y… ¿cómo contribuyen las empresas de la economía digital?

Por último, vamos a dedicar algunas palabras a la llamada “economía digital”, un verdadero desafío en materia de recaudación, no solo para los países en desarrollo como Argentina sino para gran parte del mundo. Estos desafíos incluyen conocer más sobre el mapa de operaciones de estas compañías y adaptar las leyes, normativas y prácticas vigentes para una forma de comercio que ha crecido exponencialmente y que no es posible regular si no es mediante cooperación tributaria regional y global. Puntualmente, en el caso argentino y de acuerdo a una investigación de CEPAL y AFIP, durante el 2020, “con ventas registradas en el país por más de 500 millones de dólares anuales, la recaudación del IVA por ventas de servicios digitales fue del orden de los 110 millones de dólares (0,03% del PIB). La aplicación del impuesto a la renta sobre ese volumen de operaciones, considerando utilidades netas de fuente argentina de entre 10% y 50% de esas ventas, daría lugar a una recaudación de entre 0,004% y 0,021% del PIB”. Esto representaría un incremento en la recaudación del impuesto a las ganancias que, si bien es limitado, otorgaría mayor progresividad a nuestro sistema tributario.

Nuestro sistema tributario no es equitativo porque no recauda de acuerdo a la capacidad de pago de las personas y empresas sino que exige proporcionalmente más a quienes menos tienen. Por lo tanto, no es funcional a las necesidades complejas e históricas de nuestra población. Necesita ser reformulado y sobre todo simplificado. Simplificar no es atentar contra la idea de progresividad, es complementar esa idea. La potencia transformadora que supone tener un sistema tributario progresivo de la mano de decisiones políticas acordes a un desarrollo social, económico y cultural inclusivo, aún no la hemos experimentado. Depende de la fuerza que provenga desde diferentes sectores (sociedad civil, academia, sindicatos, gobiernos) para que esto se materialice. 

La serie publicada por elDiarioAR está basada en el manual “Mitos Impuestos: una guía para disputar ideas sobre lo fiscal”, una iniciativa del Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad, con el apoyo de ACIJ y FES Argentina y la edición de Revista Anfibia. Los textos expresan exclusivamente la opinión de las personas autoras sin representar necesariamente las perspectivas de las personas y organizaciones que integran el Espacio.

En esta campaña electoral, pareciera que “la anti-corrupción se volvió de derecha”. Los discursos que buscan sintonizar con el descontento hacia el sistema político logran anudar el malestar de amplios sectores de la población con la captura del Estado, las autoridades públicas y el desvío de fondos. Pero se enfocan exclusivamente en la ética de las y los funcionarios. Esta simplificación oculta tanto el rol empresario en los actos de corrupción como sus consecuencias en el desfinanciamiento de los recursos públicos que deberían destinarse a garantizar derechos. 

La corrupción impacta en nuestra democracia. Produce mayor desigualdad en múltiples sentidos (económica, social, política, de género) y distorsiona fuertemente los fines colectivos del gasto público. Pero el daño no es solo distributivo, afecta seriamente la legitimidad del accionar del Estado ya que disminuye la confianza en la democracia y el Estado de Derecho. Por eso no sorprende que resurjan discursos que asocian la corrupción y los privilegios de la política con la propuesta de reducir al mínimo las capacidades y funciones de los Estados.

El Estado –a través de sucesivos gobiernos– no hace esfuerzos suficientes para prevenirla, detectarla, sancionarla y evitar que se vean afectados los recursos públicos que se precisan para satisfacer los derechos del conjunto de la población. Los déficits estructurales de los mecanismos de prevención de este fenómeno y de nuestro sistema tributario y fiscal –cuya matriz favorece la concentración de la riqueza y la profundización de la desigualdad– son parte central de la grave crisis social y económica que atraviesa la Argentina. Corrupción pública y evasión fiscal son convergentes pero rara vez se asocian cuando se identifica el déficit de recursos estatales para afrontar la efectivización de derechos. 

Defender la democracia y creer que el Estado tiene una responsabilidad central en reducir las desigualdades y garantizar los derechos, obliga a repudiar la corrupción. Un mal que es necesario eliminar pero que no debe confundirse con eliminar áreas enteras del Estado. Esas iniciativas antiestatales suelen desconocer las significativas formas de corrupción que se originan en la captura corporativa de lo común y que tienen aún más capacidad de ocultarse al escrutinio público. Es necesario abordar esta problemática de forma amplia, tanto desde la responsabilidad que recae sobre las y los efectores públicos como de aquella que incumbe a la parte del sector privado que corrompe. 

El yin yang de la corrupción

Según datos del Observatorio de Causas de Corrupción, una plataforma construida para saber qué pasa con la investigación de la corrupción en Argentina, en los últimos 10 años se iniciaron un total de 1499 causas judiciales que corresponden a hechos en los que participaron funcionarios/as públicos, afectaron un interés público y/o tenían una vinculación con la actividad de una repartición pública (esto incluye delitos como el abuso de autoridad y la violación a los deberes de funcionarios públicos, la defraudación en perjuicio de la administración pública, y la malversación de fondos públicos, entre otros). Lamentablemente, no es posible conocer cuántas personas fueron condenadas porque no hay estadísticas judiciales de estos casos, ni de ningún otro.

Tampoco existen estadísticas precisas sobre los recursos que se pierden a causa del fraude fiscal en Argentina, si bien al contrastar las estimaciones y los datos disponibles se advierte que una buena porción de activos en el exterior de propiedad de residentes argentinos no está declarada. Las estimaciones son muy dispares según la metodología que se utilice. Por un lado, se calcula que en 2020 se perdió el 0.7% del PBI por el abuso tributario corporativo y a la evasión fiscal de riqueza financiera colocada en guaridas fiscales. Por otro lado, se estima que debido al desvío de ganancias de empresas multinacionales se pierde el 4.4% del PBI por año. 

Argentina aparece tercera en el ranking global de países con dueños de empresas en guaridas fiscales, publicado en la investigación periodística conocida como Pandora Papers. Esta investigación puso en evidencia que las riquezas acumuladas mediante la elusión y la evasión en cuentas offshore no son sólo el reflejo de un sistema económico y tributario injusto. También son herramientas de impunidad para el delito y la corrupción que quitan recursos al Estado y siembran inestabilidad económica. Muchos de los recursos públicos que son apropiados mediante hechos de corrupción por agentes del sector público y/o privado, encuentran en estas guaridas el refugio ideal para esconderse y evitar el accionar de la justicia.

Captura del Estado 

La tendencia a la captura del Estado por el poder corporativo y la consecuente profundización de las desigualdades de poder existentes son preocupantes. Los mecanismos de influencia abusiva por parte de élites económicas y políticas para que las leyes y los gobiernos funcionen de acuerdo a sus intereses y prioridades son múltiples: campañas mediáticas, puerta giratoria, ruptura de mecanismos ordinarios regulados para la toma de decisiones, lobby y control de conocimiento, entre otros. En Argentina uno de los factores que facilita esta captura, es la casi nula existencia de canales institucionales de participación de la ciudadanía en las discusiones acerca de las políticas que afectan su acceso a derechos. Esto produce un desbalance inmenso en la posibilidad de influir en la toma de decisiones, según el poder económico de los diferentes sectores de la sociedad. Un ejemplo de este desequilibrio son las políticas de gastos tributarios: las exenciones, tasas diferenciadas u otros tratamientos especiales que el Estado otorga a ciertos sectores a través del marco tributario. Este tipo de gastos reducen alrededor de un 15% la recaudación de impuestos y suelen ser aprobados mediante procesos de toma de decisiones cerrados y opacos.

La falta de participación, de previsión de objetivos claros y de justificaciones en la definición de esos beneficios, así como la ausencia de mecanismos de evaluación adecuados sobre sus ventajas y desventajas, dan lugar a la implementación de privilegios fiscales. En nuestro país se comprobó que, como consecuencia del marco de opacidad en el que se aprueban e implementan, generaron un sistema proclive a la evasión y a la corrupción, y tuvieron un impacto negativo en la igualdad al beneficiar mayoritariamente a sectores con altas rentas y forzar la compensación de los gastos tributarios con impuestos regresivos (como el IVA).

La definición del régimen de promoción de la minería regulado en los años 90 por la Ley 24.196, por ejemplo, es una muestra de los déficits de este tipo de políticas. Se aprobó con menos de cuatro meses de discusión parlamentaria y sólo participaron representantes de intereses de las empresas mineras, sin el involucramiento de las comunidades o habitantes de las zonas en las que se encontraban los proyectos mineros. Se consolidaron beneficios a las compañías sin razones expresas sobre su necesidad ni metas concretas para evaluar sus impactos. A tres décadas de su aprobación, sigue pendiente una evaluación integral de los impactos fiscales de tal régimen que permita vislumbrar recursos capturados.

El caso de la minería no es la excepción y, lamentablemente, la casi nula justificación de este tipo de políticas es moneda corriente en Argentina y en el mundo. La OCDE comprobó que muchos de estos beneficios fiscales han sido considerados la onceava razón entre doce mencionadas por empresas para definir sus inversiones y que, en la mayoría de los casos, la inversión hubiera tenido lugar igualmente sin ellos.

Un asunto de derechos

Es necesario retomar de forma urgente el compromiso por una agenda intersectorial de lucha contra la corrupción, desde una perspectiva que se enfoque en sus impactos sobre los derechos humanos, la calidad de la democracia y la igualdad. Es fundamental hablar del rol de los poderes judiciales, del financiamiento de la política, de los sistemas de compras y contrataciones, las leyes de ética pública, los organismos de control y la participación del sector privado. En 2019, un grupo de organizaciones de la sociedad civil y especialistas de Argentina elaboró el Acuerdo Social Anticorrupción, una propuesta de abordaje integral de los desafíos que tiene el Estado argentino en esta materia. Entre sus ejes prioritarios se incluye la investigación y sanción de la corrupción pública y privada.

En tiempos en que el poder económico se concentra más en algunas grandes corporaciones que en los Estados deben fortalecerse las herramientas destinadas a luchar contra la corrupción en un sentido amplio. Esto implica reafirmar los mecanismos de control, participación ciudadana, transparencia, recaudación y lucha contra la criminalidad económica. 

Se necesitan marcos normativos e institucionales eficaces que puedan atacar este fenómeno en el nivel político y que al mismo tiempo permitan reducir la captura del Estado por los sectores concentrados de la economía. Hay que revertir la corrupción para consolidar la calidad de nuestra democracia, limitar a los poderes económicos corporativos, recuperar la confianza ciudadana en las instituciones públicas y destinar el máximo de los recursos disponibles a hacer efectivos los derechos.

La serie publicada por elDiarioAR está basada en el manual “Mitos Impuestos: una guía para disputar ideas sobre lo fiscal”, una iniciativa del Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad, con el apoyo de ACIJ y FES Argentina y la edición de Revista Anfibia. Los textos expresan exclusivamente la opinión de las personas autoras sin representar necesariamente las perspectivas de las personas y organizaciones que integran el Espacio.

Es común escuchar que las políticas económicas son neutras en términos de género. Sin embargo, como operan en una realidad atravesada por múltiples desigualdades, sus impactos son diferenciales y pueden tanto ayudar a disminuirlas como perpetuarlas o incluso ampliarlas. 

En Argentina y en América Latina hay dos razones principales por las que esto sucede. La primera es el carácter regresivo que mantienen las estructuras tributarias. La segunda es el tratamiento diferencial de las distintas fuentes sobre las que se cobran los impuestos.

¿Cómo afecta la regresividad en la dimensión de género?

Un sistema tributario es regresivo cuando, en términos relativos, los impuestos les pesan más a las personas u hogares que tienen menor nivel de ingreso, y menos a quienes tienen más ingreso o riqueza. Tal regresividad engloba en sí misma una dimensión de género, toda vez que las mujeres están sobrerrepresentadas en la población que no percibe ingresos propios, en la población con menor nivel de ingresos laborales, en la población que padece pobreza por ingresos y en la población perceptora de transferencias asistenciales.

La evidencia para Argentina confirma esta incidencia diferencial negativa para los sectores económicamente más desaventajados. Entre otros trabajos, el economista Darío Rossignolo indaga en la incidencia tributaria de los impuestos indirectos (el IVA, los impuestos sobre consumos específicos, los impuestos sobre los combustibles y los impuestos provinciales sobre el volumen de negocios) y directos (el impuesto sobre la renta de las personas físicas, los impuestos sobre la nómina y otros impuestos mínimos sobre la renta como el “monotributo”). Al analizar la carga tributaria de los impuestos indirectos sobre los ingresos, concluye que los hogares en donde las mujeres perciben una renta soportan la carga relativa más elevada, porque se encuentran concentrados en los sectores socio-económicos de menores ingresos. También señala que los hogares encabezados por mujeres soportan en general la mayor parte de los impuestos. De esta manera, la política tributaria estaría profundizando simultáneamente las desigualdades socio-económicas y de género.

¿Es posible mejorar la estructura tributaria?

Hay quienes plantean que para solucionar este problema se deberían reducir las alícuotas de este gravamen para un conjunto de bienes y servicios. Por ejemplo, para los de la canasta básica alimentaria. Sin embargo, la efectividad de esta alternativa depende de cuál sea la reducción real de precios derivada de la reducción en el gravamen (que en la práctica no se traslada automáticamente). Otro problema con esta “solución universal” es que en términos absolutos la medida beneficia más a los sectores de mayores ingresos, que son quienes tienen mayor nivel de consumo. Por ejemplo, un ejercicio realizado en el 2010 mostró que el 64% del ahorro producido por la alícuota diferencial (del 10,5%) sobre los gastos de salud había sido apropiado por los hogares del octavo al décimo decil en la distribución del ingreso. Lo mismo ocurrió con el 37% del ahorro producido por la alícuota diferencial a la leche, y el 40% del ahorro producido por la alícuota diferencial de algunos alimentos (carne, pan, fruta y verduras).

Una alternativa a estas “soluciones universales” consiste en aplicar un IVA “personalizado”. En el 2016, el gobierno argentino implementó una medida en este sentido: se propuso reintegrar una proporción del IVA (15%) contenida en el monto de los consumos de las tarjetas de débito de las personas pensionadas que cobran el haber mínimo y las personas beneficiarias de la Asignación Universal por Hijo y la Asignación por Embarazo para la Protección Social (AUH). La iniciativa tuvo un impacto positivo en el poder adquisitivo de esta población. Para el caso de las personas beneficiarias de la AUH, si se utilizaba la totalidad del beneficio, representaba el 24% de la asignación. Para el caso de las pensiones, el beneficio era relativamente menor, ya que representaba, como máximo, 4,6% del monto del haber.

Esta última medida tuvo una incidencia especialmente feminizada, ya que las mujeres están sobre-representadas entre la población que percibe el haber mínimo del sistema de pensiones y representan la mayoría de las beneficiarias de la asignación universal por hijo. El gobierno estimó que la medida benefició a 8,4 millones de personas.

[Nota de la editora: En los últimos días el Gobierno volvió a poner en marcha una medida de reintegro del IVA, pero con un criterio más amplio, que incluye trabajadores formales con ingresos de hasta seis salarios mínimos, vitales y móviles, hoy equivalente a $708.000 brutos.]

El impacto de tratamientos diferenciales 

En relación con el tratamiento diferencial de las fuentes sobre las que se cobran los impuestos, Rodríguez Enriquez y Méndez Santolaria (2021) analizan el caso de la tributación sobre los ingresos personales, que en Argentina opera a través del llamado impuesto a las ganancias y a través del Régimen Simplificado (Monotributo). En su trabajo demuestran que la conformación familiar y la fuente de ingresos determinan situaciones diferentes frente al fisco para un mismo nivel de ingreso y, así, verifican en la tributación sobre los ingresos personales una situación de inequidad horizontal. Es decir, que personas con misma capacidad contributiva tributan un diferente nivel de impuestos. La evidencia muestra que la situación de las personas asalariadas registradas es la más beneficiosa, principalmente por contar con la posibilidad de deducciones por cargas familiares y por gastos de consumo. Esta situación de inequidad horizontal tiene a su vez un sesgo de género, dada la sub-representación de las mujeres en el trabajo asalariado y su sobre-representación en el trabajo por cuenta propia.

Adicionalmente, para todos los niveles y fuentes de ingreso la situación más desventajosa es la de la mujer que conforma un hogar monomarental con hijos o hijas a cargo. Estos hogares son los que enfrentan, en términos relativos, la mayor carga tributaria. El principal determinante de esta situación es la manera en que operan las deducciones personales y especiales.

En definitiva, como cualquier política económica, la política tributaria tiene una dimensión de género y sus características pueden tanto ayudar a aumentar como a disminuir las desigualdades socio-económicas y de género. En el caso de Argentina, a pesar de progresos recientes, persisten sesgos derivados del carácter regresivo de la estructura impositiva, del tratamiento diferencial de las fuentes de imposición y del uso segmentado de créditos fiscales. Aplicar una lente de género a la política fiscal puede revelar el mito de su neutralidad y develar la realidad de su ceguera, brindar elementos para mejorar su diseño e implementación, y convertirla en una herramienta de transformación para la justicia distributiva.

La serie publicada por elDiarioAR está basada en el manual “Mitos Impuestos: una guía para disputar ideas sobre lo fiscal”, una iniciativa del Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad, con el apoyo de ACIJ y FES Argentina y la edición de Revista Anfibia. Los textos expresan exclusivamente la opinión de las personas autoras sin representar necesariamente las perspectivas de las personas y organizaciones que integran el Espacio.

En Argentina, la presión fiscal –que no es otra cosa que la recaudación tributaria como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB)– es acorde a los niveles internacionales. Según las estadísticas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en nuestro país en 2020 fue del 29,4%. Quedó por debajo del promedio de la OCDE, de 33,5%, y por debajo de países como Brasil, en donde llegó al 31,6%. En 2021, se redujo aún más y alcanzó un 28,8% .

Algo similar sucedió con las tasas máximas globales del impuesto a las ganancias para personas físicas en 2021. El promedio para los países de la OCDE fue de 42,5 %, y en algunos casos llegó hasta el 55,9%. Casi todos los países superaron el 35% de tasas máximas que posee la Argentina.

Una presión tributaria elevada no debería considerarse un aspecto negativo del sistema tributario. En realidad, es un indicador de la capacidad recaudatoria del Estado frente a los ingresos que se generan. Gran parte de los países que poseen un alto grado de desarrollo económico y los más elevados índices de Desarrollo Humano (IDH) a la vez, tienen los mayores niveles de presión tributaria. Para dar un ejemplo, Noruega, según el IDH elaborado por Naciones Unidas, se ubicó en 2020 primera en el ranking del Desarrollo Humano con un índice de 0,959. Ese mismo año presentó un alto nivel de presión fiscal: el 38,6% del PIB.

¿La cantidad de impuestos que existen en Argentina es agobiante?

El número de tributos que existe en un país no explica nada en sí mismo, ni sirve como indicador acerca del funcionamiento o estructura del sistema tributario. En esta discusión, además, se suele exagerar acerca de la cantidad de impuestos vigentes. En Argentina, cada provincia establece distintos gravámenes y para que se superpongan todos los impuestos, tasas y contribuciones provinciales, el contribuyente tendría que vivir en muchas provincias al mismo tiempo. En el ámbito nacional hay solo 28 tributos en total, que se destinan a diferentes sujetos y a determinadas operaciones o hechos. La mayoría de los residentes argentinos no quedan gravados por estos 28 simultáneamente.

¿La presión tributaria es asfixiante para los/as argentinos/as?

La presión fiscal no es la misma para todas y todos. Los trabajos de investigación que abordan este tema evidencian que los hogares más pobres (el 10 % con menores ingresos) poseen una presión tributaria superior, es decir, abonan tasas impositivas efectivas más altas que los hogares más ricos (el 10 % con mayores ingresos). Más aún, esto tiene un efecto mayor sobre las mujeres, que están sobrerrepresentadas en los sectores con menores ingresos y riqueza.

En definitiva, los distintos estratos socioeconómicos de nuestro país soportan diferentes cargas tributarias. Hay múltiples razones para explicar por qué sucede. Entre ellas, que la estructura del sistema tributario argentino es fuertemente regresiva, debido a que los recursos fiscales provienen en mayor medida de impuestos regresivos –es decir, aquellos que gravan con una misma alícuota a contribuyentes de alta y baja capacidad contributiva, sin hacer distinción–, e impactan más sobre quienes tienen menor capacidad económica. 

A su vez, los estratos de más altos ingresos y patrimonios, así como las grandes empresas, cuentan con mejores herramientas para aprovechar beneficios, devoluciones de impuestos, exenciones y eludir o minimizar el pago de impuestos, además de que determinados sectores se ven beneficiados por regímenes preferenciales y desgravaciones.

Varias características negativas del sistema tributario argentino se han mantenido a lo largo de la historia. Entre ellas, sobresalen los impuestos indirectos sobre bienes y servicios, la centralidad del impuesto al valor agregado (IVA) en la recaudación nacional y del impuesto a los ingresos brutos en los gobiernos provinciales, así como la baja participación de los impuestos que gravan el patrimonio y la renta sobre las personas y empresas de mayor capacidad contributiva. 

En Argentina, según la información de la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal del Ministerio de Economía, en 2021 el 48% de los ingresos tributarios provinieron de impuestos sobre bienes y servicios. Esto demuestra que prácticamente la mitad de la recaudación argentina se explica por impuestos al consumo, que gravan en mayor proporción a personas con menor capacidad económica (entre las que, como mencionamos, predominan las mujeres). En este aspecto vale hacer una comparación para marcar contrapuntos: en los países OCDE, el porcentaje promedio de impuestos sobre bienes y servicios representó en 2019 el 32,6% (último dato disponible).

Por otra parte, la importancia de los impuestos al patrimonio ha sido históricamente insignificante en nuestro país, a pesar de ser éstos los tributos reconocidos por excelencia como los mejores distribuidores de riqueza. Desde los inicios de la conformación del Estado Nacional, el sistema tributario se caracterizó por una tenaz resistencia de la elite con capacidad contributiva para cumplir con sus obligaciones fiscales y aceptar esquemas tributarios más equitativos (Gaggero y Grasso, 2005). Esa baja participación llega hasta nuestros días: los datos oficiales muestran que el impuesto sobre bienes personales representó en 2021 el 2% de la recaudación, mientras que los impuestos provinciales sobre la propiedad equivalieron al 3,6% de la presión neta total. 

Para los grandes grupos económicos argentinos transnacionalizados y las empresas multinacionales, así como para las personas más adineradas del país, muchas de ellas asociadas a estas grandes firmas, la presión tributaria no suele ser la misma que para el resto de la sociedad. Estos actores minimizan su carga tributaria a través de maniobras de planificación fiscal -abusiva, en muchos casos- y trasladando sus capitales al exterior. 

La planificación tributaria agresiva o abusiva es una práctica extendida. Incluye la explotación de convenios tributarios y vacíos legales en la legislación impositiva, la utilización de guaridas fiscales y múltiples maniobras de elusión fiscal de personas y empresas, tales como la constitución de empresas fantasmas o estructuras jurídicas variadas para evitar el pago de impuestos y la manipulación de los precios de transferencia (de las operaciones intragrupo). Las personas ricas y las más grandes empresas suelen contar con múltiples asesores financieros, contables, impositivos y legales que proporcionan esquemas complejos y estructuras sofisticadas en guaridas fiscales para reducir la carga tributaria.

Si bien no existen estadísticas precisas, justamente por la opacidad que envuelve a la materia, al contrastar información pública de distintos organismos oficiales como AFIP e INDEC se advierte que una buena porción de activos en el exterior de propiedad de residentes argentinos no estaría declarada. De hecho, existen estimaciones de la pérdida de recursos tributarios en Argentina por maniobras abusivas elaboradas por organizaciones internacionales. La Alianza Global para la Justicia Fiscal, Public Services International y Tax Justice Network estiman que Argentina pierde cerca de 1.300 millones de dólares al año debido al abuso tributario corporativo y a la evasión fiscal de riqueza financiera colocada en guaridas fiscales. Las estimaciones de Alex Cobham y Petr Janský calculan una pérdida muy superior: 21.400 millones de dólares por año de recaudación impositiva en Argentina en razón del desvío de ganancias de empresas multinacionales. 

El argumento sobre la presión tributaria “confiscatoria” encubre la protección de la riqueza de personas adineradas y grandes empresas. Para algunos sectores, el derecho de propiedad parece tener prioridad por sobre otros derechos fundamentales, como los económicos, sociales y culturales (DESC). A pesar de la difusión de la idea de que los derechos civiles y políticos no tienen costo para el Estado y que los DESC sí, las libertades privadas conllevan grandes costos públicos, ya que su protección siempre depende de una acción estatal.

La serie publicada por elDiarioAR está basada en el manual “Mitos Impuestos: una guía para disputar ideas sobre lo fiscal”, una iniciativa del Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad, con el apoyo de ACIJ y FES Argentina y la edición de Revista Anfibia. Los textos expresan exclusivamente la opinión de las personas autoras sin representar necesariamente las perspectivas de las personas y organizaciones que integran el Espacio.

Un mantra flota hace décadas en Argentina y frecuentemente se convierte en tema central de la discusión pública: “el Estado es demasiado grande”. Esta idea se proyecta, en general, desde los sectores dominantes y permea sobre un espectro amplio de receptores de las propias clases altas, pero también de los sectores aspiracionales medios y bajos. Peor aún, a veces la asumen una parte de los beneficiarios de las políticas de distribución del ingreso (disconformes, tal vez, con el lugar de asistido al que los reduce el régimen de acumulación vigente). 

El objetivo de cuestionar la excesiva dimensión del Estado no es otro que orientar el poder político hacia la rebaja de las pretensiones igualitarias y el debilitamiento de la participación democrática de la ciudadanía con fines de justicia social. ¿Cómo se llevaría a cabo tal proyecto? A través de la “reducción del déficit fiscal”, es decir, el ensanchamiento del mercado y el achicamiento de ciertas actividades del Estado.

Esta receta se trató de conseguir en la Argentina a través de dictaduras, de la aplicación del Consenso de Washington y de la política neoconservadora del gobierno de Cambiemos (2015-2019). Sin embargo, los problemas de sobredimensionamiento nunca dejaron de plantearse. En parte, porque los sectores populares siguen movilizándose y luchando por políticas igualitarias; esta expectativa se basa, tal vez, en que es una sociedad que tiene memoria de la justicia social y cree que puede volver a alcanzarla. 

En este conflicto hay un engaño de parte de quienes afirman la necesidad de “achicar el Estado”. En realidad, hay una parte que no enuncian: la diversidad de mecanismos de transferencia de ingresos que el Estado realiza hacia los sectores empresarios, es decir, no se trata de discutir el tamaño, sino de quién recibe las transferencias que se realizan desde el Estado. Por eso, la desarticulación del mito obliga a ciertas precisiones. 

Primero, hay que echar por tierra la equivalencia entre la gestión de un país y la economía familiar. Para eso hay que distinguir qué noción de Estado se considera y qué parámetro permite hablar de su tamaño. Se puede entender al Estado como un conjunto de herramientas utilizadas para gestionar las relaciones sociales y económicas en un espacio territorial donde el ejercicio del poder político permite alcanzar ciertos objetivos. Esta definición debe considerarse en un marco histórico y social definido, aunque cambiante; así como encarnado en un gobierno específicamente constituido. 

Luego es importante diferenciar las áreas en las que se desenvuelve el Estado. Según el sociólogo Juan Carlos Portantiero existen tres grandes esferas de acción: “La primera tiene que ver con los roles constitucionales, que garantizan la vida comunitaria: proveer a la defensa, a la seguridad interna, a la justicia, a la administración burocrática, al resguardo del medio ambiente […]. La segunda es la función económica, [que] reconoce dos niveles: por un lado, la producción directa de bienes y servicios; por el otro, menos transparente, la complicada malla de seguridad que el Estado brinda a los capitalistas privados con mayor poder de presión corporativa. La tercera función del Estado moderno es [la] de asignador, con criterios redistributivos, del llamado gasto social, víctima propiciatoria de todos los intentos conservadores por superar el congestionamiento estatal”. 

La complejidad que tiene esta entidad hace imposible asimilar el manejo de sus recursos al manejo de las cuentas de una casa. Primero porque no es un hogar y, segundo, porque cuenta con infinidad de recursos que originados como gastos retroalimentan los ingresos del Estado. 

¿Cuánto cuesta subsidiar al capital?

Descontadas las obligaciones constitucionales y focalizando en la arena económica del Estado, en tanto productor y proveedor de servicios, sus funciones han sido menguadas sistemáticamente desde los años setenta hasta nuestros días, con especial énfasis en la década neoliberal. El Estado pasó de tener 297 empresas públicas en 1983 -de las cuales 260 eran no financieras (productivas y de servicios) y 37 eran financieras (Cepal, 1983)- a tener sólo 33 empresas en 2022, dedicadas a energía, servicios y desarrollo de tecnologías. Se privatizaron todas las entidades bancarias provinciales, y casi la totalidad de las grandes empresas productivas y de servicios públicos pasaron a manos del gran empresariado local y extranjero. Ese achicamiento no significó la eliminación del déficit.

¿Y cuánto se destina a inversión social?

El sector público tiene ingresos y gastos. Los ingresos (que representaron el 18% del PIB en 2021) se componen mayoritariamente de tributos. Dentro de éstos, los impuestos al consumo representaron el 3%, los aportes y contribuciones a la Seguridad Social alcanzaron el 5%, los derechos de exportación el 2%, mientras que a las ganancias sólo significaron el 1,8%. A esos ingresos el sector público los destina a gastos corrientes o de capital, que en 2021 representaron el 20% del PIB.

Los gastos corrientes se componen de prestaciones sociales y de subsidios económicos. Entre las prestaciones sociales, los salarios del sector público significaron el 2,3% del PIB; la Asignación Universal por Hijo sólo representó el 0,6% y los subsidios económicos directos a las empresas representaron el 3% del PIB. En otras palabras, la AUH –que está en el centro de las críticas- representó la quinta parte de las transferencias a los empresarios. Lo mismo puede decirse de los salarios del sector público (que, además tienen fuerte impacto en el sostenimiento del empleo, en la generación de la demanda y en la actividad económica del país).

En esta ecuación, la estructura tributaria -que podría corregir los sesgos regresivos del gasto- no hace más que profundizar la inequidad al tener preponderancia de impuestos indirectos. Del mismo modo, el ocultamiento de activos, el fraude, la banca sombra, los precios de transferencia, la evasión, la elusión, la privatización del sistema agroexportador y la desregulación de los entes de control operan como mecanismos que debilitan las cuentas públicas. La deuda externa contraída con fines especulativos o de fuga de capitales (que benefició al sector financiero) significa recortes del gasto social y obligaciones onerosas y en moneda dura para el Estado, en general sostenida sobre la base de nuevo endeudamiento (lo que agrava el déficit). 

En cuanto al gasto social, hace varios años que se encuentra en torno al 25% del PIB y se lo destina a la relativamente alta protección social existente en nuestro país. Esto no es un aspecto negativo, por el contrario, todos los países “desarrollados” basaron su expansión en la dimensión y la fortaleza de sus Estados. Si el sistema generara los puestos de trabajo suficientes, el costo fiscal disminuiría ostensiblemente; el problema es que el modelo de crecimiento no está basado en la generación de empleo sino en su disminución y deterioro. 

La discusión central no tiene que ver con la dimensión sino con quién se apropia de los ingresos y lleva al país a situaciones de insolvencia fiscal. En este punto, no sólo se observa una captura de ingresos por parte de los sectores dominantes respecto de las clases trabajadoras, sino que también asistimos a una absorción de recursos por parte de los sectores financieros en detrimento de los productivos. Esto se da en el marco de una relación subordinada de la estructura económica de nuestro país a las dinámicas de expoliación que realiza el capital global, asistido por las oligarquías locales. Este factor es explicativo del empobrecimiento general de la nación y de la mengua de sus recursos en el largo plazo. 

Las clases dominantes locales se benefician en el corto o mediano plazo de las dinámicas rentistas, pero no escapan a las restricciones de largo plazo que sólo los regímenes distributivos pudieron y podrían resolver y que, sin embargo, son señalados como los responsables de las crisis. En definitiva: cuanto más grande el Estado, mejor. Y si molesta la dimensión del gasto social también deberían molestar las prebendas –otorgadas explícita o implícitamente- al capital, porque no se trata solo de una discusión de tamaño, sino de un debate redistribución.

La serie publicada por elDiarioAR está basada en el manual “Mitos Impuestos: una guía para disputar ideas sobre lo fiscal”, una iniciativa del Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad, con el apoyo de ACIJ y FES Argentina y la edición de Revista Anfibia. Los textos expresan exclusivamente la opinión de las personas autoras sin representar necesariamente las perspectivas de las personas y organizaciones que integran el Espacio.