Programas sociales y pandemia: el desafío de alcanzar a 18,6 millones de pobres

De acuerdo con los últimos datos oficiales, en la Argentina hay 18,6 millones de personas que por su nivel de ingreso no tienen acceso a la canasta básica de consumo y son consideradas pobres. Los niños y niñas se llevan la peor parte: la tasa de pobreza es de 40,6% para toda la población, pero entre los menores de 15 años el dato se eleva a 54,3%. Es decir, más de la mitad viven en esa situación. Si bien la Argentina tiene tendida una red importante de asistencia social, llegar a todo ese universo, expandido por la crisis de la pandemia, resulta un desafío para el Estado. 

Dentro de las formas posibles de categorizar a los programas sociales, una permite dividirlos en tres dimensiones. Por un lado, la asistencia alimentaria, que llega a alrededor de 10 millones de personas mediante distintas herramientas. La principal es la Tarjeta Alimentar, que fue instrumentada antes del estallido de la crisis de Covid-19 y se montó sobre la base de datos de los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo (AUH).

Si bien en el presupuesto recientemente presentado por Martín Guzmán se señala que en 2021 hubo 2,5 receptores directos de la tarjeta (que en 2022 se extenderán a 2,7 millones) se estima que el beneficio llega a 4 millones de chicos y chicas de hasta 14 años (lo reciben familias con más de un hijo) y se complementa con distintos programas de asistencia a comedores y merenderos, lo que eleva el número a alrededor de 10 millones de personas alcanzadas. “En términos de datos, el alcance de lo alimentario es más que la indigencia, que son poco más de 4,9 millones de personas en la Argentina”, dice a elDiarioAR Daniel Arroyo, quien fue el ministro de Desarrollo Social entre diciembre de 2019 y agosto de 2021, durante el momento más crudo de la pandemia. 

En segundo lugar se pueden ubicar las transferencias de ingreso, una innovación de política social de los de los años 2000 que nació en América Latina y se extendió al mundo. Hasta entonces, la asistencia social tenía la forma de entrega de alimentos u otros bienes. En esta división el programa central es la AUH, que llega a 4,4 millones de menores de edad y funciona como el reverso del salario familiar por hijo que cobran los trabajadores registrados con menores a cargo. 

Un tercer eje es el de los programas vinculados al trabajo. El Potenciar Trabajo (que en junio de 2020 unificó otros programas existentes como Hacemos Futuro y Proyectos Productivos Comunitarios) tiene 950.000 beneficiarios, que serán el año próximo 1,1 millón, según el presupuesto presentado. Las personas cobran mensualmente un monto equivalente al 50% del salario mínimo, a cambio de una contraprestación laboral en actividades que van desde comedores a distintos emprendimientos productivos comunitarios como reciclaje de materiales, talleres textiles o panadería. 

¿Alcanzan todas estas herramientas para cubrir la pobreza? Depende. Ese grupo de 18,6 millones de personas debajo de la línea de pobreza no es uniforme. Por un lado, hay personas pobres que tienen trabajo formal; un fenómeno relativamente novedoso en la Argentina, que en las últimas décadas fue desdibujando la particularidad que lo distinguía del resto de los países de Latinoamérica. Por otro lado, está la gente que trabaja en la economía informal, sin blindaje frente a las fluctuaciones de la actividad ni instancias de negociación, que se enfrentan a la difícil tarea de hacer rendir sus ingresos en una economía altamente inflacionaria. Una tercera fracción, la más crítica, es la de la pobreza estructural, que se suele sintetizar con una figura: el joven que nunca vio a su padre ni a su abuelo trabajar. 

“Son situaciones diferentes, unos necesitan el apoyo sostenido del Estado y otros de la actividad y el movimiento económico en la Argentina. Yo diría que, en términos generales, los sectores de pobreza estructural tienen una cobertura importante en la Argentina”, sintetiza Arroyo. Además, el ex ministro asegura que el país tiene una “red social” sólida, conformada por organizaciones territoriales, iglesias, clubes, escuelas, que es fundamental en el día a día de los barrios y fue una instancia central de contención de la crisis en los últimos dos años. 

Para Rafael Rofman, director del programa de Protección Social de Cippec, la mayoría de los hogares que viven en condiciones de pobreza e indigencia reciben algún tipo de beneficio de protección por parte del Estado. “Eso es importante para sobrevivir y para tener acceso a bienes y servicios básicos, pero es obvio que no alcanza para sacarlos de la situación de vulnerabilidad”, apunta. 

Leopoldo Tornarolli, economista del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS), coincide en que el alcance de los programas sociales en la Argentina “es bueno” y que el Estado ha hecho esfuerzos para “cubrir los agujeros”. “De hecho, el problema principal de Argentina es que hemos tenido que sostener esta tan alta cobertura durante tantos años”, dice, y explica que los programas están pensados como “colchones de protección social” durante situaciones de emergencia, que luego se achican cuando la economía crece, algo que en la Argentina no se vio.

Sobre este portafolio de programas estables, el Gobierno instrumentó durante la pandemia otras herramientas extraordinarias, entre las que se destacaron el Ingreso Familiar de Emergencia —en sus tres rondas de 2020 llegó a 8,9 millones de beneficiarios, 19,5% del total de hogares y 31,6% de cobertura en la población de entre 18 y 65 años— y el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), que alcanzó a más de 2,3 millones de trabajadoras y trabajadores del sector privado.

Como otras medidas de transferencia definidas en medio de la crisis pandémica el Estado sumó una serie de bonos (a beneficiarios de AUH, de Tarjeta Alimentar, de Potenciar Trabajo y a jubilados con haberes bajos y titulares de pensiones no contributivas), además de créditos a tasa 0% para monotributistas y aumento del seguro de desempleo. Según datos oficiales, 18,1 millones de personas fueron alcanzadas por alguna de esas herramientas de “emergencia”.  

En el momento más álgido de la crisis, con todo el “paquete covid” lanzado, en el Ministerio de Desarrollo Productivo señalaron que casi el 90% de los hogares argentinos (21 millones de personas) recibían algún ingreso o ayuda por parte del Estado, un dato que fue replicado por muchos funcionarios en distintas oportunidades. Sin embargo, este número contabiliza jubilaciones, pensiones y retiros (que son alrededor de 6,8 millones) además de empleo público, lo que para Arroyo es una “mirada errónea”. “Si llamas plan social a las jubilaciones, en los países europeos más longevos estarías lleno de planes sociales; eso es un derecho y hace al sistema de la seguridad social”, señala. 

Para Eduardo Donza, investigador especialista en trabajo y desigualdad del Observatorio Social de la Deuda de la Universidad Católica de Buenos Aires (ODSA-UCA), el deterioro de los indicadores sociales está “amortiguado” por las transferencias del Estado. “Fueron políticas necesarias y relativamente eficientes para asegurar la alimentación: si no hubieran estado, el año pasado en vez de tener una indigencia en torno al 10% habríamos tenido una indigencia de casi el 30%”, asegura, en base a proyecciones de la UCA. Sin embargo, considera que quedaron muy desprotegidos los sectores medios e incluso los medios-altos, que “son los que ingresaron en la pobreza y que tienen un perfil para el cual no hay desarrollada asistencia y que no tiene tradición de recibirla”. 

En efecto, el mayor desafío en cuanto a cobertura es alcanzar a la “nueva pobreza”: esa clase media frágil que engrosó los registros de pobreza durante la pandemia y que, si bien tiene trabajo, no logra comprar con sus ingresos los bienes y servicios elementales.

En el Gobierno debaten qué medidas generar para impactarlos, aunque tienen claro que no habrá impulso más poderoso que el de cumplir la promesa de que los salarios le ganen a la inflación y generar una macroeconomía más estable, que cree empleo. Mientras tanto, se sostiene con herramientas como subsidios de las tarifas de servicios públicos o instrumentos de financiamiento del consumo. Incluso están en estudio opciones para aliviar las deudas acumuladas en tarjetas de crédito.  

Al momento de diseñar programas, la base de datos principal del Estado es la de la AUH que incluyó 300.000 menores en el último año. Las incorporaciones se hicieron a medida que el Gobierno detectó personas elegibles que no se habían inscripto (en la mayoría de los casos por tener problemas con el DNI) y otras que salieron del programa porque no presentaron los certificados de educación y salud que se exigen para completar el beneficio, requisito que se flexibilizó ante la emergencia de la pandemia. Sin embargo, esta base deja fuera a las familias que no tienen hijos menores de 18 años o no tienen hijos y que también pueden necesitar asistencia.  

El IFE conformó una segunda base de datos, representativa de los sector más vulnerables, que el presidente Alberto Fernández destacó en varias oportunidades y señaló que serviría también para avanzar en políticas como la segmentación de las tarifas de servicios públicos. 

 Por otro lado, desde julio de 2020 también se cuenta con el Registro Nacional de Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular (Renatep), que a agosto de 2021 tenía 2,8 millones de inscriptos, aunque se estima que ese universo de trabajadores informales se extiende a 6 millones. De los inscriptos, menos del 30% recibe AUH o Potenciar Trabajo. Es un registro centralizado al que las personas se inscriben a título personal, pero que muchas veces están motorizados por las organizaciones sociales que acercan la información a los vecinos. 

DT