La integración regional en América del Sur es una agenda amplia que, a pesar de la magnitud de sus desafíos, avanza a pasos acelerados y hoy posee nuevas facetas. Esto es así, no solo por el impulso estratégico que le asignan países como Chile, Brasil o Perú, sino por la presión inevitable que genera el corrimiento del trazado de las rutas comerciales globales. De hecho, a pesar de la incertidumbre que caracteriza el contexto internacional actual, signado por acontecimientos políticos, militares y tecnológicos de riesgo, existe una tendencia imborrable: estas rutas comerciales se dirigen hacia Asia. Además, justamente a causa de los riesgos geopolíticos que implica salir al mundo, es que el intercambio al interior de nuestra región podría verse priorizado.
Sin embargo, esta constituye una agenda compleja de discernir, marcada por una diversidad de aristas y de actores de importancia que en ella inciden (públicos, privados, nacionales, subnacionales, multilaterales, entre otros). Consideramos que a través de los pasos dados por cierta diversidad de actores, muchas veces un tanto descoordinados y desorganizados, es posible observar cómo esta agenda resulta ineludible para todos ellos.
Gran parte del debate alrededor de la integración física transnacional en Argentina está signado por la temática de los Corredores Bioceánicos. Tal como su nombre lo indica, estos proyectos pretenden conectar el Océano Atlántico con el Pacífico, tanto a través del mejoramiento de las rutas viales, fluviales y ferroviarias como de la facilitación de los trámites fronterizos. Los actores privados elegirán estos Corredores en tanto y en cuanto transitar por ellos reduzca sus tiempos y costos logísticos de manera sostenida.
Ahora bien, ¿por qué el éxito de estos proyectos implican decisiones a escala regional, nacional y local? Los Corredores Bioceánicos conectan países, lo hacen a través de los pasos fronterizos (o centros de frontera) y las rutas- en sus diversos modos, principalmente carreteras- nacionales y provinciales. En nuestro país, su éxito y concreción depende, por ejemplo, de negociaciones en el ámbito del MERCOSUR (como el establecimiento de las Áreas de Control Integrado), de carácter bilateral (como la instalación de nuevos puentes o la asignación de mayores recursos a un centro de frontera), y locales (por ejemplo, la negociación entre el gobierno provincial y el nacional por la pavimentación de una ruta o la realización de una obra ferroviaria de envergadura).
Un ejemplo concreto que permite observar la magnitud de esta incidencia es el proyecto del Corredor Bioceánico Vial (CBV). Muchas veces nombrado como Capricornio (coincidiendo con el Eje Capricornio de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana), este es el proyecto de integración bioceánica con mayor institucionalización para nuestro país. En su paso conecta 4 países (Chile, Argentina, Paraguay y Brasil) y 8 Estados subnacionales (Salta y Jujuy en territorio argentino). Además, posee un mecanismo de coordinación entre las Cancillerías, llamado Grupo de Trabajo del CBV, y un Foro de Estados Subnacionales y detenta en su acervo dos declaraciones presidenciales en apoyo a esta iniciativa (ambas firmadas bajo la presidencia de Mauricio Macri).
La trayectoria del CBV es importante y puede servir de caso testigo para otros Corredores, en términos de apoyo, financiamiento y del rol asumido por las provincias argentinas. Así, en marzo de 2023 el Foro de los Territorios Subnacionales del CBV solicitó el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para concretar el proyecto de conexión vial. De esta forma, surgió el Plan Maestro Regional de Integración y Desarrollo del Corredor Bioceánico de Capricornio, en el marco de la iniciativa “Bienes Públicos Regionales”, el cual ya ha desembolsado U$S600.000 en concepto de asistencia técnica no reembolsables.
Por otro lado, hoy la ruta del CBV está siendo observada porque allí transitaría el gas que la Argentina le vendería a Brasil y Paraguay. El pasado 2 de julio, en el marco de la Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales del MERCOSUR, Luis Caputo firmó un Memorándum de Entendimiento junto a sus pares paraguayos de Industria y Comercio y de Obras Públicas y Comunicaciones para avanzar en la “integración gasífera regional”. Este acuerdo establece la creación de un Grupo de Trabajo binacional con el propósito de avanzar en la exportación de gas natural desde la Argentina siguiendo el trazado del CBV. Además, mantuvo un encuentro con su par de Brasil, Fernando Haddad y con la ministra de Planificación y Presupuesto, Simone Tebet.
Ahora bien, tratándose de proyecciones regionales, ¿en qué situación está nuestro país en comparación con los países vecinos?. En el año 2023 Brasil lideró una iniciativa que fue la adopción del llamado “Consenso de Brasilia”, un mecanismo de concertación adoptado por los 12 países sudamericanos para impulsar la integración regional. Ese mismo año, Simone Tebet, lanzó el “PAC de la Integración” (Programa de Aceleración del Crecimiento) frente a ministros brasileños y representantes de diez países sudamericanos, anunciando una inversión de USD 10 mil millones por parte de bancos multilaterales. En los últimos días, además, el país vecino firmó un memorándum con la República Popular China para iniciar los estudios técnicos de un proyecto ferroviario bioceánico de 3.000 km que conectará la costa atlántica brasileña y el puerto de Chancay en Perú. Esta será, probablemente, la mejor alternativa al Canal de Panamá.
Del otro lado de la cordillera, el presidente Gabriel Boric lanzó este año el llamado “Plan de Acción para el primer Corredor Bioceánico Vial”, un “megaproyecto de infraestructura”, para la generación de “nuevas oportunidades comerciales, logísticas, y de ahorro de tiempo y kilómetros” (el cual, en el caso de Chile, promueve los puertos de Antofagasta, Iquique y Mejillones). Este Plan establece una Comisión de Alto Nivel para el Desarrollo del CBV, coordinada por el ministro de Economía, Fomento y Turismo, e integrada por los ministerios de Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda, Obras Públicas, Agricultura, Transporte y Telecomunicaciones y Bienes Nacionales; y contempla el desarrollo de 22 proyectos viales “estratégicos”.
En respuesta a la pregunta sobre qué pasa en Argentina, puede afirmarse que esta agenda al menos permea en el gobierno nacional. Nuestra tesis, de nuevo, es que se trata de un asunto ineludible. Así, en un encuentro de jefes de Estado en la ciudad de Asunción, Javier Milei y Santiago Peña incluyeron entre sus tópicos el desarrollo del CBV. Así lo demuestra el Comunicado Conjunto de la República Argentina y la República del Paraguay, publicado por la Cancillería el 9 de abril de este año, en donde se expresa que los mandatarios resaltaron “el valor estratégico del Corredor Bioceánico como herramienta clave para fortalecer la conectividad regional y promover una mayor integración entre los países del Cono Sur, en beneficio de sus economías y ciudadanos”.
Indefectiblemente, el desarrollo de los Corredores Bioceánicos es una agenda que presiona desde hace años nuestra política económica y nuestra política exterior. Implica una estrategia de desarrollo y de coordinación entre diversos ministerios nacionales. No solo Economía y Relaciones Exteriores, sino también Interior, Salud, Seguridad, etc. Así lo demuestran los esfuerzos de coordinación y la diversidad de áreas que forman parte de la Comisión Nacional de Fronteras, un espacio creado en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de la Nación
Sumado a esto, cabe destacar que existe un potencial que está siendo detectado y observado por países extra regionales y allí es central el rol de nuestra Cancillería. Volviendo al ejemplo de Capricornio, los países involucrados en este proyecto firmaron, en diciembre de 2023, en el marco de la COP de Cambio Climático realizada en la ciudad de Dubái, una “declaración conjunta” junto a Emiratos Árabes Unidos (EAU). A través de esta declaración, el país árabe se “incorpora” a la iniciativa del Corredor Bioceánico, quedando pendiente definir de qué manera lo hará.
En un evento organizado por la Cancillería denominado “Diálogo Federal sobre Integración e Infraestructura. Primer encuentro: Eje Capricornio”, en el marco del Consejo Federal de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional, el Embajador de EAU en Argentina, S.E. D. Saeed Abdulla Alqemzi, se hizo presente y tomó la palabra para destacar el vínculo bilateral entre este país y la Argentina, haciendo hincapié en “seguridad alimentaria e infraestructura”. Además, Alqemzi calificó la iniciativa del Corredor como un proyecto fundamental para poder incentivar, estimular y acrecentar las inversiones y mejora de la estructura logística para el desarrollo regional.
Este último evento nos direcciona a otra arista de la iniciativa de los Corredores Bioceánicos: la firme decisión de los gobiernos provinciales de fomentar su desarrollo. Nuevamente, más allá de la conexión o ruta que se elija, esto afecta de lleno temáticas centrales como la infraestructura regional, el presupuesto nacional y provincial, el estado de los pasos fronterizos y las expectativas de actores públicos y privados. A pesar de que es magnánima la diversidad de proyectos logísticos identificados y la escasez de recursos, existe un acuerdo fundamental entre los ejecutivos provinciales vinculado al rol de la obra pública: es necesario mejorar la infraestructura y la conectividad.
En el mes de junio se concretó un hito en términos de este acuerdo y del rechazo hacia las políticas nacionales de supresión de la obra pública. 23 gobernadores de todos los espacios políticos se reunieron en las oficinas del Consejo Federal de Inversiones (CFI) para analizar la situación fiscal de las provincias, las alternativas frente a los problemas de infraestructura en el actual contexto y el acceso a los fondos de coparticipación federal. A pesar de sus diferencias, los jefes provinciales demandan de forma unánime que su voz sea escuchada a la hora de desplegar las reformas del plan económico de Javier Milei. Desde entonces, las oficinas del CFI están siendo sede de las instancias de diálogo entre las autoridades provinciales y las nacionales de Economía e Interior, entre otros.
Con respecto al rol del CFI, la llamada Estrategia Federal Logística constituye un claro reflejo de la prioridad asignada por las provincias a esta temática. A través de ella, el CFI realizó investigaciones, eventos, informes y carteras de proyectos destinados a “mejorar la eficiencia logística de los sectores productivos de todas las regiones del país”. Esta ambiciosa estrategia llevó años de trabajo y fue presentada en la sede del organismo en agosto del año pasado, frente a autoridades provinciales y nacionales, empresarios, representantes de organismos multilaterales, entre otros. Los más de 1.100 proyectos detectados se refieren a inversión en infraestructura, operaciones y sistemas de información logística, así como a políticas públicas orientadas a la innovación, la actualización normativa y el desarrollo de capacidades que promuevan la sostenibilidad del sistema logístico a largo plazo y tendrán, claramente, un fuerte impacto regional.
Esta iniciativa no solo es un activo imprescindible si nuestro país pretende atraer inversión en infraestructura (a falta de obra pública), sino que también refleja el amplio consenso que este desafío genera en el ámbito subnacional. En este marco, es necesario sumar al plano de actores y acontecimientos algunas referencias vinculadas al espacio multilateral para el acceso al crédito. A fines de junio se conoció la noticia de un lanzamiento por parte del BID de una línea de crédito que promete acceso “sin intermediarios”. Se trata del programa titulado “BID para Ciudades y Regiones”, el cual consta de US$1000 millones destinados a impulsar trabajos de infraestructura sin (supuestamente) la necesidad de garantías o avales del Estado nacional.
Además, el pasado mes de marzo, en el marco de la 65ta Asamblea de Gobernadores del BID realizada en Chile, fue lanzado el programa “Conexión Sur”. Según la página web del organismo, este programa co-creado por los países de América del Sur tiene el objetivo de desarrollar corredores estratégicos para mejorar la conectividad, fortalecer las cadenas de valor y modernizar marcos institucionales. En la cita pautada en Santiago de Chile no estuvo ausente nuestro país ni el gobierno nacional. El Secretario de Finanzas del Ministerio de Economía, Pablo Quirno, suscribió junto a representantes de alto nivel de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y al presidente del BID, Ilan Goldfajn, una declaración de apoyo a este programa.
Luego de este encuentro, en un comunicado del Ministerio de Economía titulado “El BID manifestó su compromiso para apoyar el programa económico argentino”, se señala que Quirno mantuvo un encuentro con el Presidente del BID, Ilan Goldfajn, quien expresó su “fuerte respaldo al programa conjunto con el gobierno argentino, en una muestra de confianza en el país”. Además, que este encuentro reafirmó “el compromiso conjunto entre Argentina y el BID para promover el desarrollo económico y la estabilidad en nuestro país y en la región”, un apoyo enmarcado en una “coordinación estratégica con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, con miras a garantizar una implementación sólida y consistente del nuevo acuerdo económico”. Luego de estas manifestaciones cabe observar si es posible desplegar coincidencias programáticas entre un banco de desarrollo regional y un gobierno nacional que paraliza la obra pública, niega los avales para el financiamiento externo o lo destina a robustecer las reservas de divisas, priorizando el apoyo del FMI.
Finalmente, en este marco local e internacional, es necesario interrogarnos acerca de cuál es el rol que podría tener nuestro país en la ineludible agenda de la integración sudamericana. Mientras la estructura logística nacional está siendo desafiada por el impulso de nuevos sectores económicos, productivos y por las transformaciones de las cadenas globales de valor, diversos actores esperan la respuesta acerca de una estrategia nacional. ¿Puede ser esta una agenda en la cual exista consenso o, al menos, un acuerdo básico? ¿Puede un Estado nacional asediado por el vaciamiento del sistema público, la limitación de acciones de la Cancillería, la desinversión del sistema científico y tecnológico, entre otros, llevar a cabo una iniciativa a largo plazo para el desarrollo de la Argentina? Considerando el panorama, la hipótesis de esta reflexión es que en ausencia de impulso, coordinación o financiamiento del Estado nacional, otros actores y mecanismos intentarán suplir estas acciones desde el plano subnacional y regional. Seguidamente, es necesario advertir si esto es posible o suficiente, sobre todo, considerando que la Nación no puede escapar a sus compromisos y competencias.
*La autora es Miembro de la Red Argentina de Profesionales para la Política Exterior (REDAPPE)
MC