Una Ley en el freezer

El papel del Estado Nacional en la conducción, articulación y financiamiento del sistema educativo argentino siempre ha sido fundamental. Entre otras razones, porque fue quien promovió hace dos décadas, con la participación del Consejo Federal de Educación (CFE) y la comunidad educativa la modificación de la legislación vigente. También ha sido quien financió la expansión del sistema y las transformaciones institucionales y pedagógicas en las provincias con el objetivo de implementar los cambios propuestos. Ello se debió a que a partir de la transferencia a las jurisdicciones de los servicios educativos que estaban en manos de la Nación sin los recursos correspondientes, en los inicios de la década de los ’90, la casi totalidad de los presupuestos provinciales están dedicados a pagar los salarios docentes. La eliminación del FONID por parte del gobierno de Milei acentuó esta tendencia.

Según los informes de la ONG “Argentinos por la Educación”, en la actualidad, más del 90% de los recursos educativos de las provincias se destinan a sueldos. Si tomamos en cuenta que la mayor parte del resto de los recursos deben atender los requerimientos del funcionamiento y los servicios básicos de los establecimientos escolares, el porcentaje del presupuesto disponible para apoyar los programas de transformación y mejoramiento de la calidad educativa es muy pequeño. Es por ello que el financiamiento nacional ha sido fundamental para sostener la construcción de escuelas que permitieran ampliar la matrícula escolar con el objetivo de dar cumplimiento al aumento de obligatoriedad, los programas educativos dirigidos a la capacitación permanente de los docentes, la mejora de la enseñanza, las becas estudiantiles, etc. Sin los fondos que provienen del gobierno nacional, la mayor parte de las jurisdicciones ven limitado su accionar a administrar lo existente, con muchas dificultades para expandir el sistema y a desarrollar iniciativas y programas de mejora de la educación.

Siguiendo esta mirada, es posible afirmar que se logró poner en marcha la Ley de Educación Nacional (LEN) porque previamente se había votado en el Congreso la Ley de Financiamiento Educativo. Esta normativa prescribía un fuerte incremento de la inversión en educación y, al mismo tiempo, comprometía que el aumento del aporte del Estado nacional al total del presupuesto educativo, debía ser mayor que el de las provincias. Sin el financiamiento del Ministerio de Nación no hubiera sido posible comenzar a implementar la LEN. La construcción de nuevos edificios, el equipamiento escolar, la distribución de libros y laptops, la capacitación docente, las becas estudiantiles, la recuperación de la educación técnica, los programas de igualdad educativa y una parte del salario docente a través del FONID, fueron sostenidos principalmente por recursos nacionales que se aportaron crecientemente hasta alcanzar el 6% del PBI que se invirtió en educación en el año 2015. 

A partir de ese año, producto de las políticas de ajuste que llevó adelante el gobierno de Mauricio Macri, se desarticularon paulatinamente todos los programas nacionales y la Nación dejó de financiar las transformaciones propuestas por la LEN. Su implementación comenzó a ralentizarse para pasar a paralizarse casi totalmente. Comenzando por la eliminación de los planes de infraestructura, del Programa Conectar-Igualdad, de las iniciativas de formación docente del INFOD, se discontinuaron casi todas las estrategias nacionales de apoyo a las provincias. Después de que el presupuesto educativo del gobierno nacional había alcanzado el 1,4% del PBI en el año 2015, para el 2019, se desplomó al 0,9% de un PBI que también se había reducido por la caída de la economía del país. 

Esta falta de recursos para implementar las transformaciones propuestas por la LEN, continuó durante el gobierno de Alberto Fernández a pesar de la voluntad de profundizar su implementación. En este caso se debió a que hubo que concentrar el uso de todo el presupuesto vigente para atender las problemáticas urgentes que presentó el Aislamiento Obligatorio (ASPO) como consecuencia de la pandemia de COVID 19. En los primeros 2 años, los recursos que dispuso el Ministerio nacional fueron utilizados principalmente para atender las necesidades de equipamiento, conectividad y materiales para la enseñanza virtual. La recuperación de los fondos hacia la educación que permitió el fin de la pandemia estuvo principalmente dirigida a financiar medidas remediales que, como la extensión en una hora de la jornada escolar, significaron un sustantivo aporte nacional al financiamiento educativo de los sistemas provinciales y a la recuperación salarial a través del aporte al FONID. Pero, por ello no fue posible abordar la mayor parte de los cambios que propiciaba la LEN.

Por supuesto, la caída del 77% del presupuesto educativo nacional dedicado a la educación obligatoria que ocurrió a partir de la llegada de Milei al gobierno paralizó completamente todo apoyo nacional a la implementación de las transformaciones propuestas por la LEN. El gobierno actual no financia ninguno de los cambios incluidos en la LEN. No aporta a la construcción de escuelas, la distribución de equipamientos necesarios para la introducción de nuevas tecnologías, la incorporación de profesores para la enseñanza de una segunda lengua, la ampliación de la escuela primaria a jornada completa, la incorporación de equipos interdisciplinarios a las escuelas medias, el fortalecimiento de la educación técnica, el aporte a garantizar un piso salarial común y digno para todas las provincias, etc. Un ejemplo de esta falta de apoyo del gobierno nacional a las provincias, es el escasísimo financiamiento dirigido a implementar el programa “estrella” de la actual gestión.

Una vez aprobado el presupuesto para el presente año, al Plan Nacional de Alfabetización se le recortaron $ 35.000 millones (Decisión administrativa 20-2026 del 11 de mayo). De esta manera, y según el mismo informe de “Argentinos por la Educación”, actualmente el principal (y único) programa de mejora de la calidad de la educación, Plan de Fortalecimiento de la Lectura, representa menos del 1,2% del total de presupuesto educativo nacional. A pesar de la escasa inversión en un objetivo tan estratégico, hay que destacar que tuvo mejor suerte que otras áreas sustantivas dedicadas a la mejora de los procesos de enseñanza: Acciones de formación docente sólo alcanzó el 0,1% e Innovación y Desarrollo de la Formación Tecnológica el 0,2 % del presupuesto educativo nacional. Está desaparición del rol del Estado en el apoyo al mejoramiento de la calidad educativa de las provincias, fue acompañada por la degradación institucional del Ministerio Nacional y por la desarticulación de los jerarquizados equipos profesionales que a nivel central conducían las distintas áreas educativas.

Ahora no sólo no existen los recursos materiales para apoyar a las provincias, sino que se carece de los recursos profesionales que puedan tener la autoridad pedagógica para conducir los procesos de transformación. La inexistencia del Estado nacional, en un contexto de provincias que poseen marcadas inequidades de disposición de recursos, también profundiza la desigualdad regional. Este proceso fue acompañado de un discurso contrario a los principios de la LEN, a la participación del estado en la conducción y el financiamiento del sistema educativo y por un ataque estigmatizante a la escuela pública y de sus docentes. 

En este contexto, el gobierno de Milei pretende adjudicar la culpa de las profundas dificultades por las que atraviesa la educación argentina a las Leyes de Financiamiento Educativo, la Ley de Educación Técnica y la Ley de Educación Nacional. Los artículos más importantes de las 3 leyes, los que garantizan los recursos, ya fueron derogados con la aprobación del Presupuesto 2026. El borrador del Proyecto de Ley de Libertad Educativa pretende hacer lo mismo con la LEN. Sin embargo, como hemos visto, después de los primeros 9 años en los que el crecimiento del presupuesto educativo permitió que el Ministerio de Educación Nacional, junto con el CFE, implementaran un conjunto de programas debían contribuir a lograr las metas propuestas por la Ley, todos los programas fueron desmantelados. Las políticas neo-liberales de ajuste del presidente Mauricio Macri, la necesidad de atender las urgencias que presentó la pandemia durante el gobierno de Alberto Fernández y las estrategias anarco-capitalistas de destrucción del sistema educativo implementadas por Javier Milei conforman un período de 11 años en el cual el gobierno nacional no avanzó en la elaboración y puesta en práctica de programas que permitieran aplicar la LEN. Sin ese aporte de recursos y capacidades nacionales, las provincias se vieron obligadas a atender el sostenimiento y administración de sus sistemas educativos, y vieron muy limitadas sus posibilidades de avanzar con las transformaciones. 

Es imprescindible tomar en cuenta estos elementos a la hora de evaluar la implementación de la LEN aprobada por abrumadora mayoría en el Congreso Nacional hace 20 años. ¿Los problemas actuales de la educación están vinculados a los avances logrados por la LEN durante los primeros 9 años, o por lo contrario, a su congelamiento y falta de aplicación en los últimos 11?

Mirando hacia adelante, la urgencia del momento exige abordar una agenda que combine la recuperación de la inversión propuesta por la Ley de Financiamiento y de los principios y metas fijados en la LEN, con la necesidad de su actualización a partir de los nuevos desafíos que presentan las profundas transformaciones sociales, culturales, productivas y tecnológicas ocurridas en estas 2 décadas. La escuela no puede quedar al margen de los enormes cambios, principalmente vinculados a la incorporación de nuevas tecnologías y a los comportamientos culturales de adolescentes y jóvenes. 

La imprescindible recuperación de la capacidad de inversión educativa por parte del Estado Nacional debe distribuirse entre las provincias a partir de la firma de compromisos con cada una de ellas. Estos convenios deben implicar el estricto cumplimiento de los objetivos planteados en la LEN. En lo que se refiere al principal problema que hoy preocupa, la calidad de los aprendizajes, también es necesario cumplir con las obligaciones planteadas por la LEN: volver a crear el Consejo Nacional de la Calidad Educativa, de características interdisciplinarias y plurales para dar seguimiento al impacto de las mejoras pedagógicas y enviar informes anuales al Congreso Nacional para formular los aportes y las correcciones necesarias. También es imprescindible la recuperación salarial y de las condiciones de trabajo de los maestros y profesores, al mismo tiempo que una profunda transformación de los sistemas de formación y de las características de la carrera docente, como lo plantea la LEN.

Finalmente, lejos de desresponsabilizar al Estado y colocar a la educación únicamente en manos del mercado y las familias, de promover el homeschooling y los vouchers y de terminar con la obligatoriedad de ir a la escuela como postula Milei, el desafío educativo de la hora exige un Estado activo y participativo. Preocupado por llevar adelante, junto con las provincias y las comunidades educativas, las estrategias necesarias para lograr una educación de excelencia para todos los argentinos.