Hacia una transformación productiva posible en Tierra del Fuego

En 2022 se cumplió medio siglo de la sanción de la Ley 19.640 de exención impositiva en el entonces territorio nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. El objetivo geopolítico de la Ley, basado en impulsar el crecimiento de la población, se cumplió con creces: la isla pasó de 13.500 habitantes en 1972 a 190.000 en el último censo de 2022. El subrégimen industrial fomentó la radicación de nuevos establecimientos productivos y la expansión del empleo privado.

A pesar de estos logros, la iniciativa tal como está diseñada no ha logrado que la competitividad de los productos electrónicos fabricados deje de depender de los beneficios fiscales que la sostienen. El esquema de promoción no ha logrado generar la autonomía económica que Tierra del Fuego merece para dejar de depender de los vaivenes de los gobiernos nacionales. Genera un costo fiscal anual de 1070 millones de dólares, equivalente al 0,22% del PBI nacional, más del doble del presupuesto del CONICET para 2021 o el 39,3% del gasto público anual en AUH y AUE. 

El subrégimen industrial está diseñado de manera tal que premia la facturación en vez del valor agregado local. Los principales estímulos que reciben las empresas bajo el subrégimen industrial son el crédito fiscal por el IVA por cada venta en el resto del país y la exención arancelaria y de IVA a la importación de insumos. El beneficio que obtienen es independiente de la fracción de insumos que importan; en otras palabras, se cobra en proporción a las ventas y no al valor agregado. Implícitamente, este beneficio fiscal fomenta la importación de insumos cuando estos son más baratos que su costo de producción local.

Una característica que ha ido adquiriendo el subrégimen es la concentración, especialmente en las últimas dos décadas, en la industria electrónica —el mayor empleador, con unos 8500 puestos de trabajo—. A su vez, está concentrada en un reducido número de grupos económicos: Mirgor, empresa de Nicolás Caputo, y Newsan, de Rubén Cherñajovsky, concentran más del 50% de las ventas. La electrónica radicada en la isla presenta una dependencia de los insumos importados y su orientación es casi exclusiva al mercado interno, por lo que no ha logrado generar la autonomía económica de Tierra del Fuego.  

La discusión pública ha puesto en el centro del debate la conveniencia o no de mantener el Régimen de Tierra del Fuego. Sin embargo, más allá de invocaciones generales a la necesidad de revisarlo, o incluso propugnar su remoción inmediata, no hay propuestas concretas para un cambio gradual y viable que permitan guiar el debate y la construcción de acuerdos para hacerlo posible. 

La propuesta de Fundar establece un cronograma de implementación gradual de once años, de 2024 a 2035. Esta gradualidad tiene el fin de suavizar sus impactos y, principalmente, permitir la mayor sincronización posible de esta transición con el desarrollo de nuevas actividades productivas, así como dar tiempo de adaptación a las empresas al nuevo marco de incentivos y proveer un plan de protección social y reconversión laboral para los trabajadores afectados.

Se trata de un camino viable hacia la transformación productiva en Tierra del Fuego, basada en la diversificación y la sustentabilidad. Transitar dicho camino requiere inversiones significativas, tanto públicas como privadas. Reinvertir recursos en la provincia más austral es una decisión estratégica para Argentina que, no sólo permite avanzar hacia un horizonte de salida para el costo fiscal del subrégimen, sino que también prioriza el desarrollo productivo en un territorio geopolítico clave, por su acceso a los océanos Atlántico y Pacífico y su proximidad a la Antártida.

Los sectores con oportunidades para crecer

Existe en la provincia una oportunidad de diversificación hacia sectores dinámicos, con potencial para crear empleo y exportar, como Turismo, Economía del conocimiento, Energía y petroquímica, el polo logístico antártico y el polo académico científico. El ahorro fiscal que se lograría por la reformulación propuesta (sumaría en los once años 5864 millones de dólares, más 881 millones de dólares cada año a partir de 2034) es más que suficiente para financiar las necesidades de promoción de la diversificación productiva. Además, tendría un impacto neutro —o incluso positivo— sobre el empleo: la diversificación sectorial generaría 7650 empleos y absorbería la pérdida de 7254 puestos en la industria.

La inversión requerida para un programa de protección social y reconversión laboral que acompañe esa recomposición sectorial del empleo sería significativa: entre 300 y 500 millones de dólares durante la década a implementarse. No obstante, resulta pequeña tanto en comparación con el ahorro fiscal como con la inversión para el impulso de nuevas actividades dinámicas.

Reformular con visión de largo plazo el subrégimen industrial y embarcarse en un proceso de diversificación y transformación productiva le permitiría a Tierra del Fuego salir de la incertidumbre que genera el cuestionamiento incesante que, desde el centro del país, pone en duda el valor y el destino de la provincia. Pero el subrégimen no plantea un esquema de salida, y una transformación de la estructura productiva de la provincia no ocurrirá de manera automática. Tener un sendero claro y acordado por una coalición lo suficientemente amplia, con un horizonte temporal largo y previsible, será necesario para hacer de Tierra del Fuego una provincia crecientemente próspera y menos dependiente del arbitrio de los gobiernos nacionales.

Una reformulación basada en acuerdos

Cambios de este tipo sólo se pueden lograr construyendo acuerdos políticos amplios. Por la naturaleza del federalismo argentino, la arena por excelencia para el debate y para alcanzar compromisos es el Congreso de la Nación. Sólo una ley permite atender el desafiante objetivo intertemporal de asegurar que el ahorro fiscal comprometido sea efectivamente canalizado a un fondo (o algún otro tipo de dispositivo institucional) que financie, durante unos 11 años, la transformación productiva en Tierra del Fuego.

El punto de partida debería ser la construcción de una coalición lo suficientemente amplia —entre actores políticos nacionales y subnacionales, empresariales y sindicales— como para forjar y sostener en el tiempo un conjunto de acuerdos imprescindibles sobre el diagnóstico, sobre el horizonte al que buscamos acercarnos, sobre el proceso de reinversión de los recursos ahorrados en la propia provincia, y sobre los mecanismos institucionales para garantizar estos compromisos a lo largo del periodo pautado.

Si bien una parte crítica de estos acuerdos debería ocurrir en la arena política nacional, llegar a buen puerto depende de lo que ocurra en el territorio. Para ello, la sociedad y los gobiernos de Tierra del Fuego deberían ser protagonistas desde el primer momento. Sin codiseño de la hoja de ruta y sin liderazgo provincial en su implementación no hay transformación productiva posible. Tampoco será posible un proceso exitoso si no se fortalecen las capacidades estatales, tanto de la Nación como de la Provincia, para abordar este complejo rumbo. Un desafío central es que la Nación garantice la coordinación de los múltiples agentes que deberían tomar parte en esa transformación, y que asegure que el gobierno y la sociedad de Tierra del Fuego lideren la definición de su propio destino como provincia.

MF