¿Cómo aumentar la recaudación sin subir impuestos?

En su momento, los aztecas cobraban a los territorios conquistados desde ropa y piedras preciosas, hasta maíz, porotos y cacao. Esta manera de capturar un excedente no difiere en esencia de lo que sucedió en otras partes del mundo: el tributo acompaña a la humanidad en toda su historia, aun en épocas actuales donde los dioses celestiales dejaron paso a la secularización. El escritor italiano Roberto Calasso ha escrito alguna vez que, con el transcurrir del tiempo, “aparte del respeto de los códigos, que implica la observación de un orden, el único vínculo que en todo caso permanece es el pago de impuestos. 

En nuestro país, la recaudación de impuestos en especie no existe, y, sobre todo tras la pandemia, tampoco existe la recaudación en dinero efectivo. Prácticamente la totalidad de impuestos, tasas y aportes se cancelan de manera digital. Esta tendencia tiene diferentes causas, ya que las administraciones tributarias buscan la simplicidad para el contribuyente, pero también se aseguran así mayor eficiencia y menor evasión. Es fácil recordar que hace no tanto tiempo, impuestos y servicios se pagaban tras hacer cola en la ventanilla de un banco.

La digitalización del cobro de impuestos también es un reflejo de los pagos en general. Cada vez, el efectivo se usa menos. Pero, veamos un poco cómo pueden dividirse los pagos. En términos sencillos, los pagos minoristas abarcan todos los movimientos de dinero, excluyendo las operaciones de las entidades financieras entre sí. Estos pagos minoristas se pueden dividir en dos grandes grupos, aquellos movimientos en efectivo, y los pagos digitales o electrónicos.

El siguiente diagrama resume los diferentes tipos de pagos digitales:

En los últimos años, la principal innovación en herramientas de pago se refiere a la utilización de una cuenta de pago (asociada a un CVU) y su interoperabilidad con cuentas bancarias (CBU). Lo relevante es que se observa en el país un fuerte crecimiento en los últimos años en el uso de medios de pago electrónicos: de 200 millones de transacciones mensuales en noviembre de 2019 a 450 millones tan solo tres años después, en noviembre de 2022. Esto representa cerca de 14 operaciones por adulto por mes, si bien el crecimiento es notable sigue siendo bajo según estándares internacionales. ¿Podría un aumento aún mayor del uso de los medios de pago electrónicos reducir la informalidad?

Informalidad y evasión fiscal en Argentina

Realizar un diagnóstico de la informalidad y la evasión tributaria es una tarea compleja, ya que se tratan de actividades que por definición no están registradas e incluso a veces intencionalmente ocultas. A los fines de medición, se usa el concepto de brecha de incumplimiento, que es la diferencia entre la recaudación potencial de un tributo y la efectiva e incluye tanto la evasión fiscal, la elusión y las sub declaraciones involuntarias.

Recaudación Potencial, Efectiva y Brecha de Incumplimiento

En Argentina, el único impuesto para el cual se ha medido la brecha de incumplimiento es el IVA, según publica AFIP en su Plan Estratégico, siendo estimada para 2022 del 34,3%. Esta cifra implica que solo el 66% del total de la recaudación potencial del impuesto ingresa al fisco. Lo que equivale a decir que la recaudación podría ser, con la misma legislación vigente, un 50% mayor. Esto representaba en 2022 un 3,7% del PBI. 

Ese 34,3% es un valor elevado a nivel internacional, incluso comparando con países de América Latina, supera a los indicadores de Bolivia (32%), Colombia (24%), Chile (21%), México (16%) y Uruguay (15%). Además, como nuestro país tiene una de las alìcuotas del IVA más altas en la región, cuando se mide la brecha de incumplimiento respecto al PBI es sólo superada por Bolivia.

Si existiese un mismo nivel de incumplimiento para el IVA que para otros impuestos vinculados con la actividad económica, la pérdida de recaudación por evasión, elusión y omisión voluntaria llegaría a cerca de 10 puntos del PBI. El alto grado de incumplimiento en Argentina tiene consecuencias muy negativas para el funcionamiento del sistema tributario, lo hace más regresivo, distorsivo e implica altas tasas impositivas para lograr el espacio fiscal que la sociedad busca.

Una menor informalidad implica menos nivel de incumplimiento, aunque la relación no es directa ya que son fenómenos, si bien vinculados, diferentes. Los factores que explican el alto nivel de incumplimiento tributario que hay en Argentina son muy variados: altas alícuotas legales, baja cultura tributaria, complejidad del sistema, alto uso del efectivo, escasa sensación de riesgo ante incumplimiento, falta de fiscalización, entre otros. Si bien es complejo conocer la importancia relativa de cada uno de ellos, está claro que relevancia de las operaciones informales, las que son a la vez mayoritariamente en efectivo, juegan un rol.

Uso de efectivo y brecha de incumplimiento

En un estudio comparativo que abarca a distintos países europeos, se ha demostrado que el nivel de utilización de pagos en efectivo está relacionado con distintos grados de incumplimiento en el IVA (Immordino & Russo, 2018). La idea general es que el pago mediante un dispositivo electrónico registra la venta, mientras que la transferencia en efectivo permitiría, al no registrarse automáticamente, no declararla, y así evadir el pago.

Los autores encuentran que existe una relación negativa entre la evasión del IVA y el pago con tarjetas de débito y crédito: los medios de pago electrónicos hacen la evasión más difícil o costosa. Si cada persona usase diez veces más por año un medio de pago electrónico, la evasión del IVA (medida como la brecha de incumplimiento/PBI) se reduciría entre 0,08 y 0,2 puntos porcentuales. En el caso de Italia, por ejemplo, con un mínimo de un pago más por semana por persona se reduce a la mitad la evasión. También encuentran que existe una relación positiva entre extracciones de cajeros automáticos y evasión.

Simulación del impacto de una mayor digitalización

¿Cuál podría ser el impacto fiscal en términos de reducción del incumplimiento de un mayor uso de medios de pago electrónicos? 

Durante 2016-2020 el crecimiento de los pagos electrónicos fue modesto, pegando un salto post pandemia con el auge de las billeteras virtuales y los pagos con transferencia, como hemos señalado. Así, en 2022 las transacciones alcanzaron los 138 pagos por persona (excluyendo extracciones en cajero automático). 

Asumimos que estos pagos crecen a un ritmo de 15 operaciones adicionales por año para armar el siguiente cuadro, donde se muestra la simulación del impacto en la brecha tributaria y en la recaudación en relación al PBI de esta mayor digitalización en los pagos.

Con esos supuestos conservadores, la brecha de incumplimiento podría bajar como mínimo de 34,3% a 30% y la recaudación del IVA aumentaría en 0,6% del PBI, en cinco años. Si existiese una mejora en el cumplimiento del resto de los impuestos vinculados a las transacciones económicas (Ganancias, Créditos y Débitos y aportes y contribuciones a la seguridad social), la mejora total llegaría a cerca de 2 puntos del PBI, como mínimo (a esto podría sumarse la mejora en el cumplimiento del Impuesto sobre los Ingresos Brutos cuya recaudación hoy representa 4 puntos del PBI, una mejora similar implicaría cerca de 0,3% del PBI de ingresos directos a las provincias).

Impulso a la digitalización

Para finalizar, proponemos diez medidas concretas que acelerarían el proceso de digitalización de los pagos y ayudarían a reducir la informalidad. 

Impositivas:

-Eliminar IDCB en las transferencias hasta un monto anual que no supere el límite de ingresos de la categoría D del Monotributo (por CUIT).

-Aplicar el IDCB con una alícuota agravada para extracciones en efectivo.

-Devolver 10 puntos del IVA en pagos con MPE por parte de personas de bajos ingresos y para bienes de la canasta básica.

-Eliminar las percepciones y retenciones de IIBB, IVA y Ganancias sobre medios de pago electrónicos y sus acreditaciones, por operaciones anuales que no superen el límite de ingresos de la categoría D del Monotributo (por CUIT).

Regulación bancaria y medios de pago:

-Limitar la gratuidad de los depósitos y extracciones en efectivo para las personas físicas o jurídicas.

-Desregular las comisiones a los comercios por el uso de las redes de pago con tarjetas de crédito y débito, pago con transferencias, etc. (hoy la regulación sólo alcanza a TC y TD).

-Permitir al comercio aplicar recargos / descuentos según medio de pago.

-Asegurar la interoperabilidad de todos los esquemas de pago vigentes en Argentina, con sanciones y/o inhabilitación a aquellos que no cumplen con la norma y reducir barreras de entrada a nuevos actores

Promoción digitalización pagos:

-Limitar extracciones en efectivo de los pagos de asistencia social, habilitando que las mismas se transfieran a una cuenta bancaria o de pago y limitando las extracciones en efectivo.

-Implementar sistemas de pagos abierto y universal para el transporte público en todo el país (aceptando todos los MPE, además de la SUBE y las tarjetas provinciales).

RA/MF