Instituciones en Latinoamérica: dilemas entre la fragilidad y la fortaleza

MEC: Hola, Andrés.

AM: Hola, MEC:

MEC: ¿Cómo andás?

AM: Muy bien. Esta semana estuvo linda.

MEC: Ustedes están desconfinando allá. Están empezando a desconfinarse.

AM: Así es. Este fin de semana estamos pasando del estado de emergencia al estado de calamidad, que contra lo que puede parecer es mejor.

MEC: Vos te estás desconfinando y acá estamos todos entrando en mayores restricciones o pensando que vamos a entrar en mayores restricciones.

AM: Sí, sin duda. Vamos a contramano con las estaciones. 

MEC: Sí, sí, la verdad es que tiene un componente estacional fuerte la enfermedad esta, que era algo que el año pasado no se sabía o había ciertas dudas.

AM: Así es. Estamos aprendiendo sobre la marcha y es algo que no depende de las instituciones, que es algo de lo que estuvimos hablando esta semana, y a lo mejor podemos recuperar ahora. Pero las instituciones aprenden también y es algo lindo para pensar también: la flexibilidad. ¿A qué viene esto? Acabamos de presentar, hace un par de días, el libro de Vicky Murillo, Steven Levitsky y Daniel Brinks. Genial. La ley y la trampa sobre la debilidad institucional en América Latina. Y no sé qué te pareció a vos, pero yo encontré un par de conceptos que me parecieron fascinantes y contraintuitivos. Uno de ellos es esto de que no se puede evaluar a una institución solamente por lo que consigue, sino por lo que consigue en función de aquello a lo que aspira. Porque instituciones muy poco ambiciosas fácilmente consiguen el resultado. Pero instituciones muy ambiciosas pueden conseguir menos de lo que aspiran y aún así hacer mucho más de lo que consigue una institución ambiciosa. Y lo otro que me llamó mucho la atención... Sí, dale vos y después sigo.

"No se puede evaluar a una institución solamente por lo que consigue, sino por lo que consigue en función de aquello a lo que aspira. Porque instituciones muy poco ambiciosas fácilmente consiguen el resultado". (AM)

MEC: No, no te iba a decir que aún esas instituciones ambiciosas, aún no consiguiendo la totalidad de lo que quieren conseguir, pueden actuar como aspiracionales, decían ellos.

AM: Exactamente. Se fijan un punto delante, como las utopías que nunca se llega pero te ayudan a caminar, te orientan la caminata. Y lo otro es la informalidad en el sentido de tolerancia. Tolerancia al incumplimiento. Ninguna regla se cumple siempre al 100% o con dificultad, raras veces. Y la tolerancia al incumplimiento en muchos casos beneficia, contra lo que uno hubiera pensado, a los pobres, a los no privilegiados, que es un punto muy importante que ellos sugerían a partir de la obra de una de las autoras del libro grande, en inglés. Como el estado bienestar informal. Como la tolerancia hacia la ocupación ilegal o hacia la venta ambulante, permite algún tipo de redistribución. Ellos mencionaban el caso que se ve mucho en el interior: unas motos chiquitas donde va toda la familia, generalmente sin casco. Vos ves el padre, la madre y bebitos andando en moto, que es una locura, una peligrosidad, y la gente de la clase media se horroriza. Y si vos a esa gente no le permitís circular así, esa gente no circula. No tiene cómo llegar. De nuevo, sin juicio de valor. Lo que hace la tolerancia institucional, la tolerancia al incumplimiento, es permitir que los pobres tengan transporte, en ese caso específico. Es decir, que no solamente les conviene a los ricos violar la ley. Hay incumplimientos que favorecen también a los de abajo.

MEC: Sí. También es cierto que cuando los ricos deciden no cumplir una ley, de alguna manera parecería ser para mí, que tienen más herramientas para darle un barniz de legitimidad a eso. Estoy pensando en una noticia que vi hoy, que la Afip intimó a 50 individuos a que cumplan con la ley del aporte de las mayores fortunas y 200 individuos fueron a la justicia a pedir un amparo que les permita no pagar el impuesto este, el aporte extraordinario a las grandes fortunas. O sea, la diferencia... Digamos, es mucha gente 200 que fueron a la justicia. La diferencia es que el señor, que la señora que carga los tres chicos en la motito, no tiene los recursos para ir a un juez y decirle: mire, yo quiero incumplir la ley, denme un amparo.

"Cuando los ricos deciden no cumplir una ley parecería ser que tienen más herramientas para darle un barniz de legitimidad a eso" (MEC)

AM: Exactamente. Y esta es la diferencia entre evasión y elusión de los impuestos. La evasión es no pagar violando la ley. La elusión es no pagar sin violarla. Y la elusión es lo que pueden hacer los que tiene los recursos cognitivos o financieros para contratar un contador o un abogado o ambos, que te permiten en este truquito, justamente. Entonces, muchas veces, justamente, los ricos, los poderosos no violan la ley. La eluden, mientras que los pobres están condenados a violarla. Por eso la tolerancia muchas veces está a favor de los que menos tienen. 

MEC: Una cosa que me resultó interesante. Yo empecé mi comentario del libro este diciendo que estaba escrito de una manera aristotélica. Y la verdad es que no lo dije, porque no se me ocurrió, es un pensamiento de escalera, los que se te ocurren cuando te estás yendo, dicen los franceses, es que también de alguna manera aparece la idea, que me pareció muy provocadora y muy en contra de lo que en un momento fue el consenso de la ciencia política, de que las instituciones tienen que estar en una especie de rango medio o ser una vía media aristotélica. No pueden ser demasiado débiles, o sea, no pueden ser demasiado fáciles de violar, que nadie les dé bola, pero tampoco pueden ser demasiado rígidas. Tienen que tener la capacidad de mutar, de cambiarse a las circunstancias, de responder a las demandas sociales. Y es ese, me parece, que es ese grado de equilibrio al que resulta muy difícil de llegar. Nosotros con Marcelo Cavarozzi publicamos en el 2012 un artículo también sobre la consolidación democrática en América Latina, donde decíamos que las instituciones podían tener déficit por falta pero también por exceso. Entonces, falta de institucionalidad, pero también podés tener exceso de institucionalidad. Por ejemplo, lo dicen los autores, lo estamos viendo en Chile. Y Steven Levitsky dijo algo interesante. Dijo: nosotros ahora creemos que por ejemplo EEUU tendría que aprender algunas cosas de la capacidad de adaptación institucional de la Argentina. No sé qué pensaste vos de esa frase, que me quedó resonando.

"Una idea que me pareció muy provocadora es que las instituciones no pueden ser demasiado débiles, demasiado fáciles de violar, pero tampoco pueden ser demasiado rígidas. Tienen que tener la capacidad de mutar, de responder a las demandas sociales." (MEC)

AM: Me gustó mucho. Él está preocupadísimo por lo que está pasando en EEUU con la violencia que no se terminó con Trump. Y hace tiempo que lo viene advirtiendo. En parte el libro Cómo mueren las democracias es una reacción de los EEUU a lo que ellos ven como una latinoamericanización de su democracia, en el mal sentido. Pero él ayer hablaba en el buen sentido de América Latina. Qué le puede enseñar Argentina a EEUU. Porque, como vos decís, la fluidez institucional es mala. La rigidez institucional también. Es necesaria una institución que sea estable y al mismo tiempo adaptable. Y esto me hace acordar a Huntington, que mencionábamos ayer también, cuando él decía que el nivel óptimo de corrupción es diferente de cero. Siempre es necesario un poco lubricante en la máquina para que las instituciones se den cuenta de que tienen que cambiar y adaptarse a los tiempos. Y estaba pensando en un caso específico para Argentina. Fijate que Argentina otra vez está a contramano pero en este caso en el sentido correcto de América Latina. América Latina se fragmenta. Los presidentes en América Latina van a tener contingentes parlamentarios del 20 por ciento. En Perú, en Ecuador. Algo parecido pasa en Brasil, donde tienen que generar coaliciones fisiologistas, le llaman ellos. Tienen que pagar un montón de plata para conseguir la mayoría. Y Perú también se está fragmentando con muchos candidatos independiente para la constituyente. En Argentina pasa lo contrario. Después del 2001 y en parte gracias a las PASO reconstruimos el bipartidismo. El primero y el segundo en las elecciones presidenciales sumaron al 88 por ciento. Y para mí lo que está por detrás de esto es una institución que es formal pero está hecha con otros objetivos. Es la boleta partidaria. La boleta partidaria que permite que los partidos políticos tengan un cierto control del proceso, no sólo de selección, del proceso electoral en sí mismo, el proceso de movilización. De las 100.000 mesas necesitan fiscales para garantizar la provisión. Si no fuera por la boleta partidaria, es probable que Argentina también sufriría un proceso de fragmentación como el que estamos viendo alrededor. Pero fíjate que nadie está a favor de la boleta partidaria. Todos quieren voto electrónico, boleta única de papel. Nadie defiende esto. Mi temor es si por la transformación de esta institución impensada que provoque efectos imprevistos, nosotros no abrimos la Caja de Pandora. Pero te lo tiro nada más porque habíamos pensado también charlar de las PASO.

"En Argentina pasa lo contrario que está pasando en la región. Después del 2001 y en parte gracias a las PASO reconstruimos el bipartidismo. El primero y el segundo en las elecciones presidenciales sumaron al 88 por ciento." (AM)

MEC: Yo defiendo la boleta partidaria. Yo no tengo ningún problema es defender la boleta partidaria. A mí me gusta la boleta... O sea, no es que me guste la boleta partidaria en sí. Me parece que, como vos decís, uno de los efectos impensados de la boleta partidaria es darle cierta injerencia a los partidos políticos en el control de las elecciones. Me parece que eso es virtuoso. Me parece que tendríamos que tener... A mí me preocupa el discurso que dice: bueno, tenemos que sacar a los partidos políticos de las elecciones y transformarlos en un puro acto burocrático-técnico a cargo del Estado, como ir a pagar un impuesto, para decirlo de esta manera, donde la Afip te da una boleta y vos la pagás. Entonces el Estado te daría una boleta única y vos votás sin ninguna intervención de los partidos. Me parece que este es un... Y podemos pensar que esto es una de las instituciones más durables de la democracia argentina. O sea, a veces nosotros tenemos la idea de que nuestras instituciones no funcionan, que todo el tiempo son débiles. Ahora, vos mirás el padrón electoral, la boleta partidaria, las autoridades civiles como autoridades de mesa, los fiscales y, ¿cuánto tienen? Cien años. Y funcionan. Entonces también tendríamos que... Me parece que a veces no miramos cuáles son las instituciones que están sólidas. O se genera este efecto: las instituciones que no funcionan es como una luz que hace así y las instituciones que sí funcionan están tan naturalizadas que ni las ves. ¿Estamos de acuerdo en que se suspendan las PASO?

"A mí me preocupa el discurso que dice: bueno, tenemos que sacar a los partidos políticos de las elecciones y transformarlos en un puro acto burocrático-técnico a cargo del Estado" (MEC)

AM: Había un preacuerdo entre gobierno y oposición que al parecer no se está cumpliendo, que era simplemente postergarlas por un mes, postergando también la generales. Sobre eso parecía que no había diferencia. El problema sería eliminarlas o sumarlas con las generales, en unas neolemas, un engendro, que técnicamente sería posible pero en la práctica lo que haría es llevarnos a un 2003, en el cual no hay anticipo de lo que viene y la gente termina votando en la fragmentación con completa imprevisibilidad de lo que viene después. Y no estoy diciendo que el resultado 2003 haya sido negativo. Estoy diciendo que fue previsto y podía haber sido diferente. Justamente porque cuando cambiás las instituciones sobre la marcha, lo que perdés es lo que te dan las instituciones. La previsibilidad te permite converger en la acción, lo que evita la anarquía y el caos.

"Cuando cambiás las instituciones sobre la marcha, lo que perdés es lo que te dan las instituciones: la previsibilidad te permite converger en la acción, lo que evita la anarquía y el caos." (AM)

MEC: Yo creo que eso estamos de acuerdo en que no tiene que ser... O sea, esta especie de neolemas es realmente, como vos decís, un engendro. Y también a mí me gustan las PASO. Me parece que el gremio politológico está bastante de acuerdo. Yo personalmente no estoy de acuerdo en que sean obligatorias para los ciudadanos. Pero, bueno, esa es una opinión mía. Me parece normativamente no se le puede exigir a un ciudadano que vaya a opinar sobre la vida interna de los partidos.

AM: Yo soy un conservador y un conservador institucional. Pensaba exactamente como vos antes de las PASO, que no se podía obligar a los ciudadanos, ahora que se los obliga tiendo a dejar las cosas como están. Equipo que gana no se toca. Mi problema es cambiar lo que está que funciona, porque lo que vimos es la reducción del número efectivo de partidos en la Argentina. Antes de las pasos había 15 candidatos a presidente. Después, seis. Tiene efectos reductores, simplificadores, para los ciudadanos.

MEC: Y sí estoy de acuerdo... Creo que puede llegar a ser adecuado esta suspensión de un mes en relación a la pandemia. También me parece que sería una muestra de esta vía media de decir: bueno, no cambiemos la institución. Obviamente pienso que las instituciones electorales no se cambian dos meses antes o tres meses antes de las elecciones. No las cambiemos pero adaptémoslas a las circunstancias. 

AM: Totalmente de acuerdo. Y fíjate que hubo un proyecto presentado por una politóloga, Carla Carrizo, que justamente pretendía postergar un mes las elecciones primarias para juntarlas con las generales, independientemente de la pandemia, con un criterio funcional, para evitar que esos dos meses generarán el caos o el desorden que generaron en 2019. Así que se pueden hacer cosas incrementalmente, apostando a la flexibilidad, con aspiraciones, con instituciones que funcionan, que no sean window dressing, decorativas, como decían otros autores.

MEC: Bueno, Andrés, somos unos tibios reformistas, al fin y al cabo.

AM: Siempre en el medio. Corea del Centro no se rinde.

MEC/AM