Liderazgos en su laberinto. Cómo ejercen el poder los presidentes sudamericanos del siglo XXI

Introducción (fragmento)

Desde la recuperación democrática en Ecuador en 1979 en nuestra región, las preocupaciones de los analistas, políticos e investigadores estuvieron concentradas en evitar regresiones al pasado autoritario. En ese marco, los Liderazgos Presidenciales (LP) eran considerados una fuente de discordia institucional y muchas veces asimilados a la figura de “populistas irresponsables” o “autoritarios concentradores”. Sin embargo, a partir de la negativa performance económica de los primeros gobiernos democráticos de finales de la década del ochenta, con sus consecuencias en la caída abrupta del PBI, el aumento del desempleo y la pobreza, las procesos hiperinflacionarios, una deuda externa impagable y una marcada desestructuración del tejido social, el líder como sujeto político comenzó a ser más tolerado y comprendido como una figura capaz de ofrecer soluciones concretas al descalabro económico y social. Como tituló en un texto pionero Sergio Zermeño (1989), “El regreso del líder” hacía su reentrada en la historia sudamericana. La crisis de representación que azotó al mundo, y con mayor virulencia en la región, contribuyó en este proceso de aceptación hacia los LP.

Durante la década del noventa, la emergencia de un conjunto de LP que con éxito dispar lograron dar respuesta a la compleja coyuntura económica actualizó el debate en torno a la figura presidencial. A pesar de que el líder contaba aún con escasas simpatías como producto emergente de la crisis, un grupo reducido de analistas concentró su mirada en las formas de gobernar de estos nuevos liderazgos en la región. Las reelecciones presidenciales de algunos, junto a la salida anticipada de otros, configuró un escenario político novedoso, al que sin embargo no se le prestó una atención detenida en los círculos académicos y políticos. Las instituciones políticas, las reglas electorales y los partidos continuaron siendo el eje de análisis por el que transitó durante estas décadas gran parte de los estudiosos de Sudamérica. El LP seguía emergiendo como una figura “peligrosa” para la consolidación democrática, fortalecido por procesos de reforma constitucional que incorporaron la posibilidad de reelección o bien de extender la duración del mandato (Perú 1993, Argentina 1994, Brasil 1998). El giro a la izquierda en la región, iniciado por Hugo Chávez en Venezuela en 1999, reactivó los debates en torno al liderazgo (y, en este caso, al populismo), y la sucesión de gobiernos de ese signo político no hizo más que multiplicar los análisis que observaban “preocupados” cómo esto podía afectar a la sustentabilidad democrática en Sudamérica. En ese contexto, es durante esta etapa de la región en donde más presidentes fueron reelegidos en el hemisferio sur de América en su historia. La particularidad de ese fenómeno no estuvo exenta de las salidas anticipadas de primeros mandatarios, ya que la IP siguió estando presente en la región, pero la reelección presidencial primó como característica central del período.

Este hecho convierte a estos primeros veinte años del nuevo siglo (lapso histórico en el que se concentra este libro) en un momento singular para comprender en toda su dimensión la dinámica política que acontece en estas latitudes. Y lo abordaremos a partir de la ventana que nos ofrece el análisis del liderazgo, es decir, desde las estrategias y Recursos de Poder (RP) que utilizan los presidentes sudamericanos para lograr la estabilidad (o no) del sistema político.

Capítulo 1 (fragmento)

Desde finales de los ochenta y, sobre todo, principios de la década del noventa, Sudamérica comenzó a experimentar un nuevo tipo de inestabilidad: las salidas anticipadas de presidentes democráticamente electos. El mandato fijo, que según Linz resultaba pernicioso para la estabilidad democrática, resultaba confrontado por la propia realidad política. La evidencia empírica revelaba que los primeros mandatarios sudamericanos no solo eran desafiados en su estabilidad, sino que también salían antes del lapso previsto constitucionalmente. Ya fuera por intermedio de renuncia, convocatoria anticipada a nuevas elecciones, juicio político, separación por parte del Congreso o fallecimiento del titular del ejecutivo, el fenómeno de la Inestabilidad Presidencial (IP) se volvió recurrente en la región. El hecho implicaba que, a pesar de su rigidez, el diseño presidencialista encontraba “válvulas de escape” para sortear crisis estructurales de gobierno. Sin embargo, la novedad que trajo consigo este fenómeno es que la interrupción del mandato presidencial no involucraba al régimen democrático: caían los presidentes popularmente electos, pero no lo hacía el presidencialismo; los primeros mandatarios salían anticipadamente, pero la democracia se mantenía.

A pesar de la importancia y la cantidad de casos en los que se manifestaba esta IP, muy pocos estudiosos atendieron de forma sistemática este nuevo fenómeno. Las escasas investigaciones que aportaron luz a estos episodios de salidas anticipadas de presidentes sin interrupción del régimen democrático apuntaron a conceptualizarlos de diferentes formas. Las distintas etiquetas conceptuales, como registramos en el primer apartado, variaron según los autores, pero significaron, en lo central, el mismo proceso analizado: “inestabilidad presidencial” (Ollier, 2008), “caídas presidenciales” (Hochstetler, 2008; Serrafero, 2013), “interrupciones presidenciales” (Marsteintredet, 2008; Mustapic, 2005), “presidencias interrumpidas” (Pérez Liñán, 2009), “revocatoria presidencial” (Eberhardt, 2019), entre las más importantes. En ese marco, autores como Pérez Liñán (2008: 107) lo definirán de manera muy simple: “Se trata de eventos en los cuales los presidentes electos concluyen su mandato antes de tiempo por motivos (políticos) ajenos a su voluntad”. Dentro de esta caracterización bien podrían entrar los golpes de Estado militares de los años setenta. Sin embargo, durante los ochenta y los noventa irrumpe una novedad ausente en la historia anterior: la existencia de democracias estables con presidentes inestables. De ahí que el concepto de Inestabilidad Presidencial (Ollier, 2008) es, en mi opinión, la forma correcta y a la vez más abarcativa para definir estos nuevos episodios sudamericanos.

Estos eventos, como dijimos, no fueron infrecuentes desde los ochenta, por lo que resulta llamativa la insuficiente atención brindada al fenómeno en los estudios académicos. En uno de estos escasos análisis, Hochstetler (2008) comprobó que, desde 1978 hasta 2003, el 40 % de los presidentes popularmente electos en Sudamérica sufrieron algún tipo de “desafío” a su estabilidad y el 23 % efectivamente no terminó su mandato. Es decir, cuatro de cada diez presidentes fueron jaqueados en su estabilidad institucional, mientras que más de dos de ellos debieron interrumpir su mandato antes del plazo establecido. Más allá de la cuestión cuantitativa, asombra la poca atención brindada a un fenómeno que demostró, por un lado, la inestabilidad que aún contienen en su funcionamiento los diseños institucionales presidencialistas y, por otro, la fortaleza que, a pesar de los conflictos políticos, económicos y sociales existentes, aún conserva la democracia sudamericana.

Como decíamos, durante la década del noventa, el fenómeno de la IP se tornó recurrente y lo sufrieron primeros mandatarios que habían accedido al gobierno con una importante legitimidad de origen. Collor de Mello (1992), Carlos Andrés Pérez (1993), Abdalá Bucaram (1997), Cubas Grau (1999), De la Rúa (2001), Sánchez de Lozada (2003) se convierten en ejemplos emblemáticos de esos episodios. Fíjese el lector y la lectora que se trata de países que tienen distintos sistemas de partidos, diversas dinámicas de resolución de conflictos, disímiles formas de relación entre el poder central y las provincias, sistemas electorales también divergentes y un peso de las fuerzas extrapartidarias muy distinto; sin embargo, coinciden en un mismo patrón: la salida anticipada de sus presidentes. Por consiguiente, una mirada del fenómeno que se detenga solo en cuestiones puramente institucionalistas carecerá de la fuerza explicativa adecuada para dar cuenta del porqué algunos presidentes sudamericanos no logran culminar sus mandatos.

Luego de un impasse en la primera década del siglo XXI, en donde los gobiernos del “giro a la izquierda” lograron evitar caer en estos episodios dramáticos, la salida anticipada del poder de Fernando Lugo en Paraguay en 2012, de Dilma Rousseff en Brasil en 2016 y de Pedro Pablo Kuczynski en Perú en 2018 han vuelto a poner en primer plano este fenómeno. Conviene aclarar que los presidentes sudamericanos del “giro a la izquierda” del siglo XXI, inclusive los más estables y con una Posición Político-Institucional (PPI) sólida, también sufrieron desafíos, pero pudieron mantenerse en el gobierno. Los casos que explicaremos a continuación de Chávez (2002, 2003), Lula (2005), Cristina Fernández (2008), Evo Morales (2008) y Rafael Correa (2010) verifican que estos episodios son recurrentes en nuestra región. Por lo tanto, nos parece muy pertinente seguir posando la mirada en la actividad de los LP, ya que resulta la vía de entrada más efectiva para comprender la dinámica que acontece en la realidad política regional.

Llegados a este punto, resulta muy útil retomar, una vez más, los trabajos de Ollier (2008 y 2010). Allí la autora esboza una correlación entre el LP y las democracias presidencialistas que sintetiza de la siguiente forma: “a menor institucionalidad de las democracias presidencialistas, mayor relevancia del LP, y viceversa, a mayor centralidad del LP, menor institucionalidad de las democracias presidencialistas”. Esta preponderancia del LP, como estamos observando, puede derivar en dos fenómenos diferenciados: el de la ya mencionada Inestabilidad Presidencial (IP) y el de la, denominada por Ollier, Concentración Presidencial (CP). Esta última categoría es definida a partir del alto grado de concentración personal de poder que detentan los LP que logran mantenerse en el gobierno. Aunque resulta sumamente valioso el aporte de la autora, aquí nos parece más preciso definir al fenómeno contrario del presidente inestable como estable; para decirlo con mayor claridad, Estabilidad Presidencial (EP) (Fraschini, 2016). El objetivo de la recategorización es justamente guardar una mayor coherencia lógica en la conceptualización, ya que consideramos que el reverso de la inestabilidad es la estabilidad, se consiga esta con concentración de poder o no. La evidencia empírica ilustra que, en general, suelen hacerlo con una alta dosis de concentración de poder (Fraschini y Tereschuk, 2015) y con una significativa longitud en el tiempo.

En este marco, entonces, una endeble institucionalización configura la condición necesaria para que pueda ocurrir tanto la IP como la EP. Es decir, una DPBI se convierte en un campo fértil tanto para la estabilidad del presidente, que incluye muchas veces reelección y un grado más alto de concentración de poder, como para su inestabilidad y salida anticipada del gobierno. De esta ecuación se advierte que el LP resulta ser la variable explicativa, ya que el contexto institucional se mantiene en ambos desenlaces.