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¿Por qué siempre faltan dólares?

¿Por qué siempre faltan dólares? las causas estructurales de la restricción externa en la economía argentina del siglo xxi. Andrés Wainer (editor)

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PRÓLOGO

Desde su creación, el Área de Economía y Tecnología de la Flacso se caracterizó por impulsar la publicación de los trabajos de sus integrantes, no solo en ámbitos académicos sino también hacia un público más amplio. Esto pudo sostenerse aun después de la gran pérdida que significó el fallecimiento de algunos de sus principales referentes –de nuestros queridos amigos, entrañables compañeros y destacados economistas Hugo Nochteff y Daniel Azpiazu a quienes extrañamos personal y profesionalmente–, gracias al conjunto de investigadores e investigadoras que integran el Área y de quienes no lo son, cuya formación, capacidad y dedicación sustentan los diferentes programas que en estos años han renovado y nutrido el debate social en estas épocas tan convulsionadas a nivel nacional e internacional.

Esta breve alusión a nuestro derrotero viene al caso porque este libro sobre la restricción externa constituye otro hito en ese camino, ya que fue realizado por quienes podemos caracterizar como “una nueva generación” de integrantes del Área. Se realizó en el contexto del proyecto sobre los “Condicionamientos estructurales, macroeconómicos y sectoriales, y sus manifestaciones en el sector externo” (PICT-2016-3306) patrocinado por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica de la Secyt y se inscribe en nuestro programa institucional sobre deuda externa y fuga de capitales. Su antecedente inmediato es el libro Endeudar y fugar, publicado en esta misma colección.

Por cierto, la restricción externa es una problemática candente y de presencia continua en nuestra historia nacional pero que, al mismo tiempo, está enclavada en las preocupaciones de América Latina en su conjunto. Más aún, tanto el estructuralismo latinoamericano impulsado por la Cepal en tiempos de Raúl Prebisch como la teoría de la dependencia desarrollada, entre otros, por Celso Furtado, Ruy Mauro Marini, Enzo Faletto y Theotonio Dos Santos, hicieron aportes originales al respecto, que representaron avances en la teoría económica y fueron retomados fuera de la región (entre otros, por Krugman y Thirwall) a fines del siglo XX.

Si bien esos son los antecedentes de esta problemática, el principal objetivo de este libro es analizar la naturaleza que asume la restricción externa como un elemento central en la dramática situación actual de la Argentina. Esta caracterización no parece exagerada si se tiene en cuenta que durante 2020 convergieron los efectos de la última modalidad de la valorización financiera conducida por el gobierno de Cambiemos entre 2015 y 2019 con los deletéreos efectos de la pandemia de covid-19, para configurar una crisis política, social y económica sin precedentes.

En este contexto, este libro desarrolla un abordaje original y no exento de desafíos analíticos significativos que los autores resuelven con éxito. En efecto, el enfoque adoptado articula en un mismo cuerpo analítico la situación de la balanza de pagos, el papel de la deuda externa y la fuga de capitales locales al exterior, y la incidencia de los asalariados, con el comportamiento de los principales sectores de la economía real que influyen de manera notoria en su dinámica. Es decir, logra un equilibrio entre el análisis de espacios económicos con dinámicas propias pero profundamente interrelacionados que no pueden sesgarse en un sentido u otro porque eso implicaría desconfigurar el objeto de análisis.

En cuanto al contenido del libro en su primera parte presenta un panorama general de los factores que influyen en el comportamiento de la balanza de pagos del país y de la relevancia central de la deuda y la fuga de capitales locales al exterior. Esta primera parte finaliza indagando otra problemática igualmente trascendente y poco tratada desde esta perspectiva: la incidencia del salario en la restricción externa.

La segunda parte del libro encara el análisis de las principales actividades sectoriales que influyen, con distinto signo e intensidad, en las variables rectoras del comportamiento externo de la economía nacional. Se analiza su trayectoria durante la vigencia del patrón de acumulación de capital que puso en marcha la dictadura militar a partir de 1976, y con especial énfasis a partir del agotamiento de la primera modalidad de la valorización financiera en 2002. Desde esta óptica, se investigan la evolución del sector industrial, la producción de hidrocarburos y la trayectoria del agro pampeano.

La primera parte del libro se inicia con el capítulo de Andrés Wainer, que además de autor fue el promotor del libro. En este capítulo desarrolla una primera aproximación general a los factores que explican el deterioro de las cuentas externas del país y sus consecuencias negativas sobre el nivel de actividad económica. El texto comienza con un análisis del balance de pagos desde el abandono de la convertibilidad hasta el fin del gobierno de Mauricio Macri, y destaca que el alto crecimiento que registró la economía argentina durante los primeros dos gobiernos del kirchnerismo (con la excepción del año 2009) tuvo como condición de posibilidad la reversión de los términos del intercambio que históricamente habían sido adversos para los países latinoamericanos. Los principales factores que la explican fueron la existencia de un tipo de cambio real elevado, una significativa reducción de los pagos correspondientes a la deuda pública externa logrados a partir de la negociación de una cuantiosa quita, y el mencionado ciclo alcista de los precios internacionales de los principales productos de exportación. En ese contexto, la aplicación de políticas expansivas y redistributivas no solo impulsó la actividad económica, sino que también posibilitó significativas mejoras sociales en especial, pero no únicamente, en los sectores populares.

Este sendero encontró crecientes dificultades en la medida en que no se logró un cambio estructural dirigido a ampliar los campos para la inversión e incrementar los niveles de productividad, que además estuvieron asociados a una nueva modificación de los términos del intercambio que retomaron su sendero histórico, todo lo cual impulsó el retorno de los problemas en el sector externo.

Sin embargo, como bien  señala el autor, para definir esa escasez de divisas fue decisivo el conflicto con los fondos buitre que contó con la complicidad de la justicia norteamericana, epopeya que llevó a cabo el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner asistida por su ministro de Economía Axel Kicillof, en defensa del patrimonio nacional que pudo paliar solo parcialmente con un préstamo bilateral de la República Popular  China, para que poco tiempo después el nuevo gobierno encabezado por Macri les pagara a esos fondos buitre más de lo que solicitaban. A esa situación compleja se sumó la fuga de capitales y la crisis del modelo energético, dos aspectos analizados en otro capítulo de este libro, que contribuyeron de forma decisiva a que el período de “holgura externa” llegase a su fin.

El último gobierno de Cristina Fernández de Kirchner enfrentó el deterioro de la posición externa del país con un incremento de las regulaciones comerciales y cambiarias y recurriendo a las reservas internacionales acumuladas en los años previos, al tiempo que apeló a medidas para sostener el nivel de actividad y los ingresos de los sectores sociales más desfavorecidos. En cambio, la respuesta adoptada por el gobierno de Mauricio Macri se ubicó en las antípodas al restablecer una nueva modalidad de la valorización financiera, priorizando los intereses del capital financiero internacional y de los sectores dominantes en general. Como en otras etapas históricas en las que predominó la lógica financiera, esta nueva experiencia neoliberal agravó el déficit externo y generó un profundo colapso económico y social, junto a una inédita carga de compromisos externos.

En el segundo capítulo, Mariano Barrera y Leandro Bona, profundizando y aportando nuevos elementos a las ideas planteadas en el libro Endeudar y fugar, analizan el núcleo central de la actual restricción externa: el proceso de endeudamiento externo y la fuga de capitales al exterior.

En rigor, la preocupación de ambos está focalizada en mayor medida en la fuga de capitales, en tanto es un fenómeno estructural que, a diferencia de la deuda externa, recorre los distintos patrones de acumulación recientes. Al respecto, los autores atinadamente señalan que, a pesar de que durante las administraciones kirchneristas la deuda externa disminuyó de manera sustancial debido a la renegociación, la quita histórica en 2005 y el pago al FMI, lo que permitió independizar la política económica de sus condicionamientos, , la fuga de capitales siguió su curso. No se alimentó ya de un endeudamiento externo que mermaba de manera constante, sino sobre todo del notable superávit obtenido en la balanza comercial. Se trató de un proceso sustentado en la estrategia de acumulación adoptada por las fracciones del capital que estructuralmente son centrales de la economía local, los dos tipos del capital extranjero y los grupos económicos locales. Esa fuga estuvo acompañada, como socia menor, por la que llevó a cabo la mediana burguesía nacional, de naturaleza diferente ya que estuvo orientada a proteger sus ahorros del proceso inflacionario.

A contrario sensu, durante el gobierno de Macri se puso en marcha una nueva variante de la valorización financiera centrada en el endeudamiento externo del sector público, que alcanzó una magnitud desconocida hasta ese momento, ya que superó al registrado durante la dictadura militar e incluso al contraído durante la década de 1990. Este endeudamiento no solo fue inédito por su velocidad y magnitud, sino además porque registró un cambio regresivo en su composición, al incrementarse la deuda en moneda extranjera y, dentro de esta, los compromisos con el sector privado nacional y extranjero. Al igual que en otros períodos de valorización financiera, este proceso de acelerado endeudamiento no tuvo lugar para promover el desarrollo del aparato productivo nacional, sino que financió el déficit de la balanza comercial y una notable fuga de capitales. Todo lo cual llevó al país a la cesación de pagos en apenas dos años y medio y de esa manera logró forzar el ruinoso y excepcional endeudamiento con el FMI.

En el tercer capítulo y último de la primera parte del libro, Ana Laura Fernández y Mariana González, economistas y especialistas en el estudio del mercado de trabajo, encaran el análisis de la incidencia que los asalariados asumen desde 2003 en la restricción externa. En palabras de las autoras, se trata de determinar “cuáles son las presiones que la evolución del poder de compra de los trabajadores puede tener sobre el balance externo”. Ellas analizan la cuestión teniendo en cuenta que el salario real oscila de acuerdo con las posibilidades que brinda tanto la estructura económica como la restricción externa, sobre las cuales operan además otros factores.

Con ese propósito, se basan en los trabajos realizados por Adolfo Canitrot, reconocido economista que indagó esta problemática para el patrón de acumulación de la segunda industrialización sustitutiva, pero introducen modificaciones sustanciales para considerar los notables cambios estructurales que se desplegaron durante la valorización financiera, es decir el patrón de acumulación que puso en marcha la última dictadura cívico-militar en 1976.

Esas modificaciones registran el significativo impacto que tuvo la alteración de la distribución del ingreso en contra de los trabajadores y trabajadoras, es decir sobre la ocupación y el nivel salarial que por cierto no fue lineal, sino que tuvo, como diría el economista inglés Alfred Marshall, sus más y sus menos, así como de las modificaciones de largo plazo en el nivel y composición del consumo popular derivados de ellas. 

Dentro de los aportes previos, las autoras destacan también el trabajo de la socióloga Rosalía Cortés, integrante del Área de Economía y Tecnología de la Flacso, y de Adriana Marshall, investigadoras ambas del mercado de trabajo. Entre sus aportes, las autoras destacan la comprobación de que “entre 1950 y 1980 los sectores capitalistas y los asalariados de altos ingresos explican en promedio casi el 50% del consumo privado, y su peso sería aún mayor en el consumo de bienes durables, con mayor contenido de importaciones”.

Las conclusiones de este capítulo remarcan la importancia de la política económica para reorientar el consumo hacia la producción nacional en variables que asumen una singular importancia en la cuenta corriente del sector externo, como por ejemplo la importación de bienes y el turismo. En este contexto, es especialmente revelador que las autoras demuestren que el mayor impacto sobre el sector externo, y en consecuencia sobre la restricción externa, está asociado sobre todo a los sectores de altos ingresos. Más aún, incluso en términos de los costos y competitividad la influencia de los provenientes de los trabajadores es relativamente menor que el ocasionado por “la apreciación de la moneda y el retroceso en la productividad, más que por el propio aumento del salario real”. Descartan de esa manera el diagnóstico de los intelectuales orgánicos de los sectores dominantes que hoy están en boga, acerca de que los responsables de la restricción externa son los ingresos, por cierto magros, que perciben los trabajadores, una postura que ignora el efecto deletéreo de la fuga de capitales al exterior realizada por las fracciones más poderosas del capital.

Es una convicción arraigada en el sentido común que la actividad industrial tuvo un impacto negativo y significativo en el saldo de la balanza comercial porque es muy demandante de importaciones mientras que sus exportaciones son por demás escuálidas. Esta concepción se consolidó con fuerza a partir del patrón de acumulación de capital basado en la segunda etapa de la sustitución de importaciones (1958-1975), cuando regía el denominado “modelo de dos sectores”, durante la mayor parte del cual el agro era el sector exportador y la industria el sector importador. Pues bien, a partir del agotamiento de la primera modalidad de la valorización financiera, desde 2002, esa historia se repite, pero por razones diferentes.

Esa es la problemática que indagan Pablo Manzanelli y Daniela Calvo en el cuarto capítulo, que forma parte de la segunda parte de este libro, en el que analizan el desempeño industrial desde 2003. El núcleo de la cuestión que demuestran los autores es la vigencia –a pesar del elevado crecimiento de la producción manufacturera durante un interregno generado por el kirchnerismo– de un proceso de desindustrialización convergente con una reducción del grado de integración nacional de largo plazo en este período, es decir del cociente entre el valor agregado y el valor de producción, debido a una escasa inversión por parte de las fracciones del capital, tanto local como extranjera, que rigen el comportamiento sectorial. Es decir, lo contrario de lo ocurrido durante la segunda industrialización sustitutiva, durante la cual se produjo una fuerte expansión del valor agregado industrial y de la formación de capital sectorial.

El análisis de los autores sustentado en sólidas evidencias empíricas -condición inapelable que nos enseñó ese gran y apreciado maestro que fue Julio H. Olivera- también demuestra que las exportaciones industriales crecieron de manera significativa entre 2002 y 2019, un 280% aproximadamente, pero fueron superadas por el dinamismo de las importaciones sectoriales que se incrementaron casi el 500% debido a la desindustrialización y la disminución de la integración nacional. Todo lo cual rebate el argumento de que se está ante un proceso neodesarrollista, al menos en este aspecto.

En este contexto, es insoslayable mencionar que, así como el comportamiento industrial discrepa con el registrado durante la segunda etapa de sustitución de importaciones, es congruente con la naturaleza del patrón de acumulación basado en la valorización financiera. En ese sentido, los aportes de los autores permiten dilucidar factores significativos poco tratados en el estado del arte que influyeron en las políticas económicas ensayadas durante los períodos analizados.

Al respecto, es indiscutible que durante los gobiernos kirchneristas se registró un notable crecimiento del PBI industrial –con sus más y sus menos, en este último caso desde 2012– pero, como lo señalan los autores y también Andrés Wainer en el primer capítulo, estuvo sustentada sobre la matriz productiva preexistente. Sin embargo, es necesario tener en cuenta otro aspecto de la cuestión, que es la escuálida inversión respecto al excedente apropiado que realizaron las fracciones centrales del capital en el largo plazo, no porque les faltaran recursos sino porque los fugaban al exterior. De allí que el propio Estado haya tenido que encarar políticas productivas propias en sectores de punta, no solo la expropiación del 51% del capital de YPF y el impulso a producción petrolífera no convencional con el desarrollo de Vaca Muerta en Neuquén, sino muchos otros que el lector podrá leer en este capítulo. Por el contrario, durante la gestión de Cambiemos no solo fueron nulas las políticas estatales activas para impulsar al sector industrial, sino que se produjo la contracción de las variables macroeconómicas que sustentan su expansión debido al ajuste en el consumo privado y público y la apertura de las importaciones.

Mencionar a YPF nos da el pie para comentar el quinto capítulo del libro, que trata sobre el impacto de la producción de hidrocarburos sobre la restricción externa. En él, Mariano Barrera se propuso analizar las características de esa relación desde 2002, a través de un minucioso estudio, rasgo distintivo del autor, de las distintas y contradictorias etapas por las que transitó ese vínculo, con especial énfasis en el surgimiento de un nuevo paradigma sectorial de la “producción no convencional” a partir de la formación Vaca Muerta en la provincia de Neuquén. Cabe recordar que su antecedente inmediato fue el descubrimiento del yacimiento gasífero de Loma La Lata hacia mediados de los años setenta, también en Neuquén, no por su tecnología, ya que era convencional, sino porque dio lugar a una drástica modificación de la matriz productiva y del consumo energético. Eso se se esperaba que sucediera, incluso multiplicado, con Vaca Muerta, desjerarquizando las potencialidades de la recuperación secundaria en términos de la explotación convencional.

Sin duda, se trata de una  propuesta analítica desafiante, debido a la compleja trama de factores que inciden en el fenómeno, lo que  implica tener en cuenta la convergencia e interacciones entre las diferentes políticas estatales que se sucedieron en el tiempo para el sector, dentro de las cuales se cuenta la expropiación de la mayoría accionaria de YPF, los cambios tecnológicos y las alternativas del contexto internacional, y un componente no menos relevante:  las diferentes estrategias depredatorias adoptadas por el oligopolio privado integrado por los grupos económicos locales y los conglomerados de capital extranjero.

Al ensayar una revisión muy sucinta de los contenidos del capítulo, se puede sostener que, después de las privatizaciones de la década de 1990, durante el kirchnerismo se despliegan dos etapas diferentes en duración y contenido. Durante la primera de ellas (2003-2011), el gobierno abandonó la desregulación que había sido parte de las medidas de la década anterior y fijó un precio que fue moviendo por debajo del precio internacional, lo que “posibilitó una distribución más equitativa de la renta petrolera entre los principales actores (consumidores, empresas y Estado) a partir de la captación de recursos por parte del Estado y de precios internos de los combustibles más bajos”. Por otra parte, las exportaciones fueron crecientes, no por un mayor volumen físico sino por el incremento de los precios internacionales, lo que impactó también en un aumento de la rentabilidad de las productoras. Sin embargo, el oligopolio privado redujo la exploración y se aceleró la caída de la producción en un intento por presionar para lograr una disminución de las retenciones. En términos de la electricidad, como es sabido, imperaron los subsidios al consumo para cubrir los costos de las generadoras y distribuidoras del servicio y mantener una tarifa reducida para los consumidores.

Durante la segunda etapa de los gobiernos kirchneristas (2012-2015), se vieron los efectos de la estrategia empresaria anterior, y se dio un creciente déficit en la balanza comercial del sector que llegó a poco más de 9 000 millones de dólares en 2015. Este fue uno de los fundamentos para la expropiación de YPF, en la que el control estatal dio lugar a una recomposición al menos parcial de la situación imperante, y se comenzó la explotación de la formación de Vaca Muerta.

En el marco de una nueva modalidad de la valorización financiera, el gobierno de Macri llevó a cabo un drástico giro en la política económica nacional y específicamente hidrocarburífera que el autor analiza en detalle: “Cuando asumió Aranguren, en la cartera de energía se iniciaron acuerdos para lograr la convergencia de precios los locales con los externos, algo que se logró a inicios de 2017 cuando la cotización rondó los 55 dólares elbarril. La convergencia fue posible porque en enero de 2016, cuando asumió el nuevo gobierno, el petróleo había alcanzado su precio más bajo desde 2004 (30 dólares el barril), lo que permitió que en un contexto de tipo de cambio atrasado, se pudieran dolarizar los precios y vincularlos nuevamente a los internacionales. A diferencia de los otros bienes energéticos, como el retraso del precio era menor, la cotización de las naftas y el gasoil se multiplicó por cuatro, a un ritmo similar a la inflación”.

El capítulo culmina con un fundamentado análisis de cómo durante el gobierno de Cambiemos la explotación no convencional de Vaca Muerta pasó mayoritariamente a manos del poder establecido conformado por el oligopolio privado y en especial los grupos económicos locales, en desmedro de la empresa con mayoría estatal, es decir YPF. Como una hipótesis adicional, cabe señalar que esa presencia protagónica de los grupos económicos locales se enmarca en las disputas dentro del establishment local y el capital financiero que encarnaba la administración macrista. Desde esa perspectiva, ese resultado fue una de las tantas derrotas (medicamentos, aeropuertos, etc. e incluso en términos del agro pampeano como se verá más adelante) que sufrió el gobierno y por ello apeló a agredirlos en el plano judicial mediante la causa denominada de los “cuadernos”.

En el sexto y último capítulo, Leandro Bona encara el análisis de los acontecimientos y políticas que se desplegaron en la producción agropecuaria pampeana desde 2003. Allí están presentes una serie de hitos tecnológicos, sociales y políticos que conviene recapitular aquí. 

El primero de ellos, que tiene un indudable carácter productivo, tecnológico y social, es la consolidación del liderazgo de la soja transgénica en la producción sectorial, cuya incorporación, en los términos del economista Guillermo Vitelli, podemos calificar como el cuarto paradigma tecnológico que reconoce esta producción desde el comienzo del siglo XX.. Su importancia es indudable no solo por su aporte productivo sino porque, al modificar la función de producción agropecuaria y revitalizar a los grandes terratenientes, abrió nuevos mercados y también conflictos. Solo como un ejemplo que alude al contenido del capítulo, se puede mencionar el proceso conocido como “la maldición de Monsanto”, que consiste en el surgimiento del mercado de la semilla de la denominada “bolsa blanca” (generada por productores y semilleros locales debido a que la soja transgénica es reproducible) y el conflicto sobre la respectiva legislación entre los productores y sobre todo, aunque no exclusivamente, la transnacional Monsanto, pugna que continúa.

El segundo hito ya no es tecnológico sino socioeconómico, y consiste en ese histórico conflicto liderado por los grandes terratenientes y los grupos económicos a partir de la resolución 125 del Ministerio de Economía en 2008 sobre retenciones, cuando conducía esa cartera Martín Lousteau, que abrió una nueva etapa en el gobierno del Frente para la Victoria, al dejar atrás su carácter únicamente “nacional” y devenir en “nacional y popular”.

Por fin, el tercer elemento es de neto corte político y, como bien señala el autor, formó parte de una disputa más amplia dentro del establishment económico. Se trata de la iniciativa del capital financiero para interrumpir, mediante la política económica del gobierno de Cambiemos, el liderazgo de los grupos económicos locales sobre el agro pampeano y en especial sobre los grandes propietarios de la pampa húmeda, entre los que se cuentan múltiples grupos económicos. En otras palabras, se trata de ubicar la política del sector por parte de Cambiemos para asumir el liderazgo de los integrantes del agro pampeano, desplazando e incluso quebrando internamente a los grupos económicos locales, en un conflicto que tiene sus raíces en la década de 1990. Esto es evidente en particular en la crisis final de la primera modalidad de la valorización financiera, cuando se enfrentaron con proyectos alternativos: los “dolarizadores”, es decir el capital financiero, versus los “devaluacionistas”, que eran los grupos económicos locales. En su desenlace, como es sabido, se impusieron estos últimos.

Al ensayar una breve descripción del capítulo se puede afirmar que en él se pasa revista a las principales políticas sectoriales llevadas a cabo por los gobiernos kirchneristas y el de Macri y sus resultados. Durante el primer kirchnerismo, sobre la base de la productividad de la soja, se registra un notable incremento en el volumen físico de la producción agraria, que se traduce en forma ampliada en términos de valores debido a la ya mencionada reversión de los términos de intercambio. Sin embargo, es importante tener en cuenta que aun en esas circunstancias tan favorables, cuando la producción de soja transgénica superó los límites tradicionales de la región pampeana, la incidencia del conjunto de la rama agricultura, caza, silvicultura y pesca osciló entre el 10% y el 11% del PIB del país. El enfrentamiento de 2008 ya mencionado no fue coyuntural y se prolongó hasta el fin del mandato del gobierno nacional y popular.

A continuación, el gobierno de Macri redujo derechos de exportación y relajó el marco regulatorio del sector en línea con su estrategia de convertir a la Argentina en el “supermercado del mundo”. Sin embargo, lejos de lograr ese objetivo, los resultados muestran que la considerable masa de recursos que el gobierno de Cambiemos transfirió al sector agrícola exportador no sirvió para aumentar el ingreso de divisas ni para agregar valor a la producción sectorial, ya que la eliminación de criterios de segmentación productiva desincentivó relativamente la generación de valor agregado. Sí tuvo, en cambio, efectos decisivos en el precio de los alimentos producidos en el país, lo que contribuyó a una caída del salario real de la economía y se expresaron en la reducción del consumo interno de bienes-salario (pan, leche, carne).

Sobre la base de todo lo dicho, se puede afirmar que este tratado de economía política constituye una pieza de estudio insoslayable para aprehender la compleja naturaleza de la restricción externa en nuestro país.

Eduardo M. Basualdo

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