Las coimas, otra vez: por qué España no se libra de la corrupción de toda la vida

Si la corrupción fuera un robo a un banco, la empresa y el político serían el cerebro de la banda criminal y el funcionario corrupto, el ladrón que irrumpe con la pistola. En los amaños como los conocidos en grabaciones del caso Koldo/Ábalos/Cerdán, se necesita un “triángulo”, como explica Joan Llinares, auditor de profesión y, hasta hace poco, director de la Agencia Antifrau de la Comunitat Valenciana, desmantelada de funciones tras la llegada del Gobierno de PP y Vox.

En ese triángulo se habla mucho del político, “poco de la empresa y casi nada del funcionario”, explica este experto, conocido por destapar la trama del Palau de la Música de Barcelona, en la que se descubrió malversación y coimas de más de 6 millones para Convergència a principio de los 2000.

¿Cómo es posible? “Con la ley en la mano, en el marco teórico es imposible que haya corrupción, porque tenemos una normativa procedimentalista, ya no puedes blindarlo más desde la ley. Llevamos muchos años y esto no para, no disuade”, explica Felio José Bauzá, catedrático de derecho administrativo de la Universitat de les Illes Balears y administrador civil del Estado en excedencia. Aun así, las soluciones apuntadas tras el caso de corrupción en el PSOE, que Sánchez ha presentado en un pleno monográfico en el Congreso, van encaminadas a endurecimientos legales, a la vigilancia del dinero de partidos y a auditorías de empresas. El problema es que la ley las aplican las personas, capaces de moldearlas y encontrar recovecos de sombra, explican quienes tratan con la corrupción, y ese es el principal problema, además de una cultura tolerante con las trampas.

De hecho, la radiografía de una adjudicación deja claro que la corrupción empieza antes de que se redacte la primera línea de un pliego o un contrato. “El proceso se inicia cuando una institución quiere contratar. Tiene que hacer un informe que explica que es necesario buscar en el mercado ese bien o servicio, otro informe que justifica que es algo que no se puede hacer con medios propios y ahí ya vemos un problema, porque en ese momento se informa de una horquilla de precio. Para saber ese precio ya hay que acudir a empresas del mercado. Por ejemplo, el alcalde que quiere comprar 500 sillas tiene que preguntar a una o varias empresas de sillas para poner una cifra”, explica Bauzá, que apunta a que ahora la ley permite que la empresa que te dio el precio de referencia se presente, algo que estaba prohibido antes de la reforma de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017.

Esa ley es muy estricta con el proceso y los plazos. Tanto, que solo las grandes empresas tienen departamentos jurídicos y administrativos capaces de presentarse a concurso de la magnitud de construir carreteras o túneles como los de Belate, lo que reduce mucho la competencia, donde reside otro peligro de corrupción.

En 2022, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) multó con 203,6 millones de euros a seis de las principales constructoras españolas por haber alterado durante 25 años miles de licitaciones públicas destinadas a la edificación y obra civil de infraestructuras: Acciona –la que aparece en el auto del caso de Santos Cerdán–, Dragados, FCC, Ferrovial, OHL y Sacyr. La CNMC reveló que, desde 1992, estas seis compañías se reunían semanalmente y decidían los contratos públicos de carreteras, hospitales o aeropuertos en los que iban a compartir trabajos técnicos de sus ofertas. Además, intercambiaban información sobre su estrategia de presentación a los concursos públicos. “Pusieron a los mejores estudios de abogados de España a recurrir”, recuerda Llinares, y el caso a la espera de resolución judicial tras los recursos que presentaron las constructoras. Según la CNMC, en España se pierden alrededor de 40.000 millones de euros anuales por la falta de competencia en la contratación pública.

En este tipo de corruptela no es estrictamente necesaria la participación de un político o un funcionario, sino que es una concertación ilegal de precios y estrategias entre ellas que no se detecta desde la administración, pero a veces se recurre a otros trucos de amaño que sí implican a empleados públicos o altos cargos, como en el caso del ministerio de Fomento en la época de Ábalos.

Cómo es la corrupción de un contrato

El líder de un ministerio y su equipo de confianza son quienes deciden las líneas básicas de gasto e inversión y, en el caso de Fomento, qué obras se van a priorizar en España. Decide si se hará un puente en Sevilla o se gastará el dinero de ese año en un túnel en Cantabria. En ese momento, antes de que se inicie el proceso legal, se da indicación a uno o varios altos cargos y/o funcionarios de quién se quiere que gane el concurso. ¿Cómo se puede conseguir ese objetivo? Se puede amoldar las condiciones de los pliegos a las características de la empresa o darle información previa bajo mano. Luego, se aprovecha la parte subjetiva que tienen todos los concursos públicos para darle más puntos que al resto.

En las licitaciones públicas hay una parte objetiva, que es el precio, y que favorece a quien haga la oferta más económica. Pero hay una parte técnica, que es subjetiva a valoración de una especie de tribunal llamado mesa de contratación. “Ahí no hay políticos, sino técnicos. Puede haber un auditor , el secretario, el jefe jurídico y alguien de la rama de conocimiento de lo que se está sacando a concurso”, explica Bauzá, consejero también del Observatorio de Contratación Pública. Se valoran las calidades, el personal que se destina a la obra, las mejoras que se hayan ofrecido respecto a lo que se pedía en el pliego... Ahí es donde el juez Leopoldo Puente cree que se dio ventajas a Acciona, subiendo la puntuación de sus ofertas.

Pero, además, hay otro truco clásico de los corruptos: la empresa se presenta con un precio muy bajo que le supondría casi pérdidas para obtener puntos en el concurso, pero habiendo pactado de antemano con el político o el funcionario que, durante la ejecución de la obra, se va a subir un 20% el precio, tal y como permite la ley en casos extraordinarios. Es algo que el magistrado del caso de los amaños en Fomento también apunta en su investigación. Entre el 10% y el 30% del dinero en una obra pública, según la OCDE, se pierde por malas prácticas y corrupción, según un informe de Competencia.

“Para que pueda suceder todo esto tiene que haber una tecnoestructura putrefacta que da apariencia de legalidad a todo”, dice Llinares, que puntualiza también que, entre el funcionariado, “hay gente muy honesta, que incluso se enfrenta a problemas por serlo, pero hay otros que no han entrado siempre por mérito y capacidad y son incluso muy activos para hacer favores”.

“Es que hemos visto pliegos públicos que se han redactado directamente desde ordenadores de la empresa que ha acabado ganando el concurso”. También ha vivido alguna experiencia personal: “Cuando empecé mi carrera como auditor, en los años 80, me ofrecieron 150.000 pesetas por hacer un informe, y yo ganaba 80.000 al mes”. Los controles han mejorado, las leyes se han endurecido. Pero hay espacio aún para las presiones, los amaños y las tentaciones corruptas entre esa tecnoestructura.

Eider Sarria –funcionaria, experta en auditoría y prevención de conflicto de interés– concuerda en que “cuando ves el procedimiento es inmaculado, el Tribunal de Cuentas lo daría por bueno, pero hay que establecer una buena red de controles previos porque el riesgo se inicia antes, en la preparación de los expedientes y es ahí donde hay que estar atentos”

La arquitectura española de control es interna (los auditores, que los hay en ayuntamientos, comunidades autónomas y el Estado) y externa (Sindicatura de Cuentas y Tribunal de Cuentas). A veces todo falla o, sin fallar, no tiene recursos o capacidad de ver o probar amaño si ningún protagonista alerta. A veces se alerta, pero el sistema silencia al denunciador.

Llinares pone como ejemplo el caso de la privatización de las ITV de la Comunitat Valenciana que ha supuesto la condena a cárcel de Eduardo Zaplana: “El auditores que formaba parte de la mesa de contratación dejó escrito que el contrato podía generar perjuicios económicos a la Generalitat. Ese funcionario desapareció de la mesa. El nuevo auditor que pusieron lo dio todo por bueno y centró la concesión en lo técnico y no en lo económico. Los Cotino –la familia del exdirector de la policía que se hizo con la concesión– se llevaron el concurso y licitaron 40 millones de euros de plusvalía. Además, se subieron las tarifas de las ITV a los ciudadanos. Ese auditor que permitió el contrato está hoy en ejercicio”, resume. De momento, no se han reclamado esos 40 millones de perjuicio para las arcas de la Generalitat que el primer auditor ya previó.

Solo una condena judicial o administrativa puede apartar a un funcionario de su puesto –aunque hay también procedimientos de multa o reprobación– o puede prohibir a una empresa corruptora presentarse a concursos públicos. Pese a que estos días se piden cambios para apartar a las corruptoras, la ley ya contempla como castigo que una empresa que ha amañado concursos quede inhabilitada para presentarse a más licitaciones por un periodo de tiempo o en un ámbito geográfico. Pero es una pena que debe constar específicamente en la condena, y no siempre lo está.

Por otra parte, no se puede apartar a la empresa hasta que haya una sentencia firme, que puede tardar años. En otros casos, pese a que pueda haber indicios de corrupción, si no se puede demostrar judicialmente el amaño, pueden seguir presentándose y llevándose millones de dinero público en contratos con la administración. Tras la DANA, el gobierno de Mazón está sacando contratos de emergencia (que se pueden dar a dedo y con muchas menos garantías de fiscalización) a empresas relacionadas con tramas corruptas en esa comunidad.

El caso de los funcionarios es aún más difícil de probar el ilícito, porque los procedimientos en los que participan se han amoldado a una apariencia legal, y solo si hay mails o mensajes que han dejado rastro se puede hablar de evidencia de su participación consciente en la corruptela.

Posibles soluciones

“La ley requiere de su aplicación por parte de personas. Si no hay conciencia social y ética, es complicado. Los sistemas se han implantado por imposición, por ejemplo por las indicaciones de la Unión Europea en su desembolso millonario de fondos, pero si no hay convicción es complicado que los sistemas de integridad sirvan para el propósito para el que han sido diseñados”, explica la experta Eider Sarria.

Los inspectores Hacienda agrupados en el sindicato Gestha, que también representa al cuerpo de auditores, han propuesto también soluciones. Además de criticar que se hayan desmantelado oficinas Antifraude como la de Baleares con la llegada de Vox a los gobiernos autonómicos, proponen “desconcentrar el poder de decisión de la contratación mediante la decisión tomada en órganos colegiados en todos los casos, para dificultar que se produzcan injerencias políticas o empresariales, es decir, alejar la toma de decisión”. O “que las Fiscalías pidan en todos los procesos penales por fraude y corrupción que las sentencias incluyan la prohibición de contratar en el sector público” en las horquillas que prevé el Código Penal.

Llinares apunta más soluciones: “Que no se tarde 15 años en juzgar o que se acabe lo de imputar a políticos, rozar a los empresarios y no tocar la tecnoestructura que lo hace todo posible. De hecho, cuando vemos financiación irregular de partidos, el caso se queda en el tesorero o el maletinero que llevó los millones, como en el caso Palau o en Gürtel”.

Para este experto dedicado a la prevención de la corrupción, que ha sido sustituido en la Agencia Antifrau valenciana por un afín al PP y a Zaplana, “debe haber una voluntad política real y un pacto, porque requiere una reforma de la estructura administrativa y la ley, con una prevención y agencias antifraude que integren todos los controles. Ahora están dispersos y cada uno va a la suya. Es un fenómeno complejo con muchos factores y ahora se centra en la persona a la que hayan pillado. Hay que promover una nueva cultura y tocar el sistema”.