Modelo paraguayo: ni milagro económico ni derrame

Durante años, Paraguay fue presentado como la excepción de la región: estabilidad macroeconómica, inflación baja, deuda moderada y un paraíso fiscal para la inversión. La intervención de Ueno Bank, el mayor banco digital del país, cambió el tono de la conversación. El 3 de noviembre, el Banco Central del Paraguay (BCP) abrió el procedimiento de resolución de la entidad, que tiene unos 3 millones de clientes y administra cerca de US$850 millones en fondos públicos. El presidente Santiago Peña fue socio del grupo dueño del banco hasta marzo de 2025, y la oposición anunció que impulsará su juicio político.

“La mirada del milagro económico paraguayo, así como se da a nivel internacional y como se habla aquí también, es solamente macroeconómica”, dice la economista Verónica Serafini, investigadora del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP). Alhelí Cáceres, economista y presidenta de la Sociedad de Economía Política del Paraguay (SEPPY), va más lejos: “Yo no hablaría de un milagro económico, sino más bien de un modelo de acumulación de capital”. Y Salomón Ramírez Santa Cruz, empresario paraguayo radicado en la Argentina, donde fabrica calzado, lo resume a su manera: “El modelo paraguayo ya explotó”.

Crecimiento

Para Cáceres, el producto puede crecer por tres vías: por la presión de los precios internacionales, por una ampliación real de las capacidades productivas o por aumentos de productividad y competitividad. “En el caso paraguayo no estamos hablando de ninguno de esos”, sostiene. “No hay una transformación de la matriz productiva ni mayores niveles de productividad. Es un crecimiento que se sostuvo en el peso que siempre tuvo el sector primario exportador, con precios internacionales bastante volátiles”. Entre 2001 y 2025 creció al 3,5% anual promedio, incluso un 6,6% el último año.

Según la investigadora, Paraguay creció más que otras economías de la región, pero “fundamentalmente anclado a la variación de los precios de las materias primas” que exporta. Al desagregar el PIB aparece otra cara: los servicios y la intermediación son el sector que más empleo genera y el de mayor participación en el producto. El agro, además, sirvió históricamente para apalancar otras actividades, como la logística y la intermediación financiera.

Serafini recuerda que los economistas no ortodoxos advierten sobre el modelo desde hace años, incluso durante el auge de las materias primas. “Señalamos que no tenía un efecto multiplicador importante”, dice. Por eso, explica, Paraguay figura en los indicadores de desarrollo entre los niveles más bajos de América Latina: “Más cerca de Centroamérica que del promedio latinoamericano, y muy lejos del Cono Sur”. El índice de desarrollo humano (IDH) de la ONU ubica a Paraguay en el puesto 13 de los 19 países latinoamericanos, por detrás de Argelia y Cuba, apenas encima de Egipto y Líbano, en la posición 99 de los 193 de todo el mundo.

“Si hablamos de desarrollo, de un milagro, no solamente tenemos que ver las condiciones para las grandes inversiones o para la inversión extranjera directa, sino a la población en general”, plantea Serafini. La economista ubica un punto de quiebre. Los indicadores sociales mejoraron entre 2003 y 2013, pero empezaron a deteriorarse desde 2014. “No hemos hecho reformas en los sistemas de salud ni en los educativos”, afirma. Ramírez Santa Cruz pone el contraste en cifras propias: Paraguay “produce alimento para más de 100 millones de personas”, pero una parte de su población todavía pasa hambre. Cáceres agrega un factor que, dice, “no puede perderse de vista cuando uno analiza la economía paraguaya en su conjunto”: el costo socioambiental del modelo de acumulación basado en el agronegocio.

Inflación, déficit y deuda

La baja inflación, uno de los pilares del relato, “es bastante discutible”, según Cáceres. El primer problema es institucional: en Paraguay no hay un organismo independiente del Banco Central que mida los precios. “En la Argentina tenés el Indec. En Paraguay, el Instituto Nacional de Estadística no mide la inflación; solo lo hace el BCP, que es el mismo rector de la política monetaria”, explica. “La misma institución que debe regular la variación de precios establece los mecanismos para medirla.”

El segundo problema es la canasta. La investigadora señala que los alimentos subieron con fuerza mientras la inflación mensual oficial rondaba el 0%. Los datos del propio BCP lo muestran: en 2025 los alimentos aumentaron 7,1%, más del doble que la inflación general (3,1%), y desde agosto de 2023 acumulan una suba de 23%. En agosto de este año, en cambio, la inflación mensual fue de 0%. “Es relativo este tema de la inflación”, resume.

Serafini advierte que, si se miran los indicadores de manera desagregada, “aun a nivel macro ya muestran deterioro, incluso el nivel de deuda”. Coincide en que la estabilidad se fue deteriorando por dos vías: el déficit público y la inflación de alimentos. También advierte sobre la deuda del Estado. El ratio del pasivo sobre PIB (34%) puede parecer bajo frente a otros países, dice, pero con una presión tributaria de 11% del PBI (en Argentina es 27%) “lo que tenemos de ingresos tributarios no es suficiente para pagar la deuda”. Su recaudación es de las más bajas de Latinoamérica. “Por eso necesitamos endeudarnos para pagar deudas anteriores”. Cáceres agrega que el país arrastra “un déficit fiscal estructural desde hace décadas”, que se expresa en “un deterioro persistente de las condiciones de vida de la población”.

Impuestos e inversiones

El bajo nivel de impuestos está en el centro del problema. “Prácticamente no existen impuestos al capital. La mayor parte del peso recae sobre impuestos indirectos que gravan el consumo, como el IVA”, explica Cáceres.

Para la investigadora, el sistema es regresivo: carga el sostenimiento del Estado sobre los trabajadores, que son quienes más aportan a la recaudación vía IVA. “Los capitales más concentrados prácticamente no pagan impuestos. El sector financiero no paga impuestos sobre las ganancias, el sector agroexportador no paga impuestos por las exportaciones de soja o de carne”, afirma. Ramírez Santa Cruz lo dice con menos vueltas: hay “poco impuesto para los ricos”.

Serafini conecta la baja tributación con la calidad de la inversión. “Con eso es imposible financiar un país, una política productiva, una política industrial, una política energética”, dice. Eso, agrega, impide recibir inversión extranjera de calidad: llegan las inversiones que es posible desarrollar “con este bajo capital humano, con baja calidad de la infraestructura y de los servicios públicos”. “Aspiramos a inversiones de mayor calidad, pero para eso necesitamos invertir más. Y para invertir más necesitamos más recursos tributarios y mayor fortaleza institucional, y que no pase lo que está pasando hoy”, dice en referencia a Ueno.

Cáceres identifica tres imanes para el capital. El primero es regulatorio. El régimen de la ley 60/90, que promovía la inversión, fue reemplazado el año pasado por la ley 7548/2025, que amplió sus beneficios. A partir de inversiones de US$13 millones el Estado garantiza la repatriación total de las utilidades, sin exigir infraestructura u otra contrapartida que quede en el país. Esos proyectos quedan exentos del impuesto a los dividendos y utilidades durante diez años, y también del impuesto sobre los intereses de los préstamos que se remiten al exterior. Los incentivos tienen un tope de 20 años, que en grandes iniciativas puede extenderse.

El segundo imán es la mano de obra barata: “El grado de precarización de los trabajadores y de sus salarios es uno de los principales motivos de atracción”, según Cáceres. El tercero es la baja carga impositiva. “Mientras más baja sea la presión tributaria, más límites va a tener el Estado para maniobrar en política fiscal, social y de gasto público”, advierte. “Se construye una narrativa de estabilidad macroeconómica, baja inflación, casi un paraíso para las inversiones. Pero eso tiene un costo, y ese costo lo pagamos los trabajadores con condiciones precarias de vida.”

Pobreza, empleo y jubilaciones

Serafini admite que la pobreza bajó, pero aclara que “la población sigue viviendo en condiciones de mucha vulnerabilidad”. Según el INE, la pobreza monetaria bajó de 19,6% en 2024 a 16,0% en 2025, y la extrema, de 3,7% a 2,4%. El propio instituto estima que, sin las transferencias del Estado, la pobreza total habría sido de 19,9%. No se puede hablar de un milagro cuando el 70% de la población gana menos del salario mínimo y no cuenta con condiciones laborales mínimas, como la seguridad social“, dice. Para ella, los déficits más graves están en la protección social y la calidad del empleo.

Cáceres pone el foco en cómo se construyen las cifras. “Los datos se construyen para legitimar determinados relatos”, afirma. Según la investigadora, el INE cambió aspectos metodológicos que terminan reduciendo en las estadísticas la informalidad laboral, la desocupación y la pobreza. Por ejemplo, empezó a contabilizar en la medición de la pobreza el impacto en las familias del programa Hambre Cero. Ramírez Santa Cruz lo explica así: “Es una fantasía grande, en la que unos pocos se reparten y administran toda la riqueza del Paraguay, y hay gente que no participa en eso”.

Según Cáceres, la economía es “estructuralmente incapaz de incorporar todo el excedente de fuerza de trabajo que va generando la expansión del agronegocio”. La informalidad se ubicó en 60,1% en 2025, según el INE. “Eso significa que la gran mayoría nunca se va a jubilar, percibe salarios por debajo del mínimo legal y no tiene acceso a la seguridad social”, describe. “Esa es la economía paraguaya y así vive la población”. Paraguay también tiene uno de los niveles de sindicalización más bajos de la región, agrega.

Cáceres calcula que menos del 20% de los trabajadores aporta al sistema previsional. Serafini aporta los datos del otro extremo: solo el 10% de la población mayor tiene una jubilación contributiva, que en promedio ronda un salario mínimo. El 90% restante depende de la pensión no contributiva. Ha habido una ampliación de esas pensiones, un avance, reconoce Serafini, pero el monto equivale al 25% del salario mínimo. “Es totalmente insuficiente para una persona mayor, que necesita cuidados, medicamentos, alimentación especial, adaptar su vivienda para moverse con libertad”, enumera. “Una persona mayor necesita más que un salario mínimo, y la pensión es del 25%”. A eso se suma que “no tenemos políticas de cuidado en un país que está envejeciendo”.

Salud y educación

“No tenemos un sistema de salud”, afirma Serafini. Casi la mitad del gasto en salud sale del bolsillo de las familias. “Eso significa que si no tienen ingresos no pueden acceder al sistema, o acceden parcialmente, sin medicamentos ni los tratamientos que requieren”.

Cáceres describe un Estado “incapaz de garantizar en términos estructurales el acceso a servicios públicos elementales”. Recuerda que hace unos meses hubo una crisis sanitaria: los hospitales públicos no tenían medicamentos ni insumos, y la infraestructura era muy deficiente. Eso derivó en una huelga de médicos que duró dos semanas. “Paraguay no tiene salud, no tiene educación”, dice Ramírez Santa Cruz.

Serafini señala que el país invierte en educación entre 3% y 3,5% del PIB, “la mitad de lo que recomienda como mínimo” la Unesco, que es 6% o más. “En términos de capital humano y capacidades educativas estamos muy mal respecto del promedio de la región”, dice. Eso ubica a Paraguay entre los peores resultados latinoamericanos de las pruebas PISA, sólo mejor que Guatemala y en lectura por encima de República Dominicana. Cáceres enumera los déficits: faltan docentes, infraestructura y formación docente.

El caso Ueno: instituciones y poder

Para Serafini, el problema más grave que deja ueno es la debilidad de la gobernanza. Faltan normas que prohíban y penalicen la puerta giratoria de funcionarios que van y vienen del sector privado, el uso de información privilegiada y los conflictos de intereses. “Si hubieran existido esas normas se podría haber prevenido un poco más, aunque igual se pueden violar”, dice. La otra pata es la impunidad: “Cuando hay una sensación de impunidad porque el sistema judicial no funciona bien, se generan incentivos para violar las normas”.

El daño, advierte, va más allá de los ahorristas. Alcanza a la cadena de pagos, a la intermediación financiera y, a largo plazo, a los sistemas jubilatorios. Y golpea “la credibilidad y la confianza que tardamos décadas en construir después de la crisis bancaria de 1995”. Lo coyuntural, dice, se resolverá con la devolución de los recursos, al menos a los pequeños ahorristas, a los trabajadores y a las micro y pequeñas empresas, que son el 90% de los afectados. Reclama que se castigue a los culpables “para que no vuelva a pasar”.

Cáceres aclara que no se trata de un recambio de los grupos empresariales que dirigen la economía y la política del país. Lo nuevo, dice, es que el sector financiero especulativo “no tenía un peso tan relevante como el que está empezando a tener hoy”. Lee el caso como un síntoma político. A su juicio, Ueno expresa “una reconfiguración de las relaciones de fuerza y de poder, tanto político como económico”, en la que emerge “una nueva oligarquía financiera especulativa”. La describe como “una disputa intraoligárquica”. De un lado, la oligarquía tradicional, agroexportadora, comerciante, importadora y también vinculada al negocio financiero. Del otro, una oligarquía financiera liderada por Peña, que a través de Ueno y de “negociados con el Estado y con la plata pública” construyó “una espalda financiera para disputarle el poder político al expresidente paraguayo Horacio Cartes, líder del Partido Colorado”.

La investigadora recuerda la trayectoria de Peña. Viene del modelo inaugurado por Cartes en 2013. Trabajó en el BCP y en el Fondo Monetario Internacional, integró el directorio del Banco Central desde 2012 y fue ministro de Hacienda de Cartes entre 2015 y 2017. Desde 2018 fue director del Banco Basa, del grupo Cartes. Con esa experiencia en el sector privado llegó a la presidencia de la mano de Cartes y del Partido Colorado, y “empezó a jugar en su beneficio”. Por eso Cáceres no cree que una eventual destitución por juicio político cambie el rumbo económico. “Es la continuidad de un proyecto político económico de saqueo que no se inicia con Peña, pero que se consolida, se profundiza y se expande con su gobierno”, afirma.

Cáceres suma otro déficit del modelo: el debilitamiento de las capacidades técnicas del Estado. Describe una estructura productiva “anclada históricamente en aprovechar negociados con el Estado”, que no se diversifica ni desarrolla un tejido industrial.

Ramírez Santa Cruz habla de “una gran estafa”. Dice que el presidente está involucrado, fue accionista y facilitó fondos públicos para el banco. Según él, también están involucrados los funcionarios que responden a ese interés, y “más de la mitad de la población” resultó estafada. Efectivamente, son 3 millones de paraguayos, el 60% de la población adulta. El empresario atribuye el poder en Paraguay a grupos que califica de mafiosos y que “manejan la política”.

Peña fue socio del grupo dueño del banco hasta marzo de 2025. Desde que asumió, los depósitos del Estado en Ueno se dispararon hasta unos US$ 869 millones. La Fiscalía ordenó la detención de ocho personas vinculadas a la entidad, y quien renunció fue el presidente del BCP, Carlos Carvallo.

Migración y remesas

Ramírez Santa Cruz es uno de los más de un millón de paraguayos que, según dice, viven fuera del país “buscando oportunidades”. Zapatero oriundo de Avaí, en Caazapá, llegó a la Argentina a principios de los años 70, con 17 años. Es vicepresidente del club Deportivo Paraguayo y en 2023 fue candidato a concejal suplente de La Matanza por Unión por la Patria. Como fabricante de calzado, cuenta que fabricantes, trabajadores y proveedores del calzado “se están fundiendo” por la crisis del sector, y que se están organizando para enfrentarla. Para él, las remesas son las que sostienen el país: sumaron unos US$ 1.300 millones, el 2,5% del PIB, según sus cálculos. Aunque entre enero y mayo de este año cayeron 6%. “Es lo que mantiene a la familia humilde de Paraguay”, cuenta.

También tiene una advertencia para la Argentina, donde, dice, “siempre hay voces gritando que hay que imitar al Paraguay”. Cuando le preguntan si allá está todo perfecto, responde que no: “Nada es perfecto”. Y agrega: “El que recomendó que imitemos a Paraguay está haciendo lo mismo que en Paraguay se hace desde la dictadura en adelante”.

AR