Argentina-Brasil: entre Beijing, Washington y los riesgos de una política de hechos consumados

Fait accompli es un término en francés que significa “hecho consumado”; algo ya sucedido y, por lo tanto, poco probable de revertir. En Relaciones Internacionales, admite dos acepciones. Una, acotada, remite a la política del fait accompli: la imposición de condiciones que pueden establecer las grandes potencias por sobre estados menos poderosos por vía de los hechos, y no del derecho ni la persuasión. Otra acepción, más amplia, refiere a aquellas acciones unilaterales que pueden desplegar cualquier Estado no precedidas de consultas con su contraparte y que podrían afectar seriamente el vínculo bilateral. Acá asumimos que la política del fait accompli entre actores que no son grandes potencias es algo más que la antítesis de la consulta y el diálogo: refleja y puede conducir al eventual ocaso de un modo de articular y converger sobre políticas, acciones y formas de mitigar riesgos y aprovechar oportunidades mutuamente convenientes. Respecto a esto último, es fundamental un buen diagnóstico de las mutaciones que resultan de la acelerada redistribución de poder a nivel global que tiene dos protagonistas centrales, Estados Unidos y China, y cómo ello incide e impacta en las relaciones entre la Argentina y Brasil.

En su estudio sobre “Cómo los socios se convierten en rivales”, Reinhard Wolf presenta una escala de comportamiento entre países socios que se extiende desde una estrecha asociación hasta una creciente rivalidad. La escala comprende cuatro niveles que bien podrían ser leídos desde una mirada puesta en el comportamiento de países intermedios como la Argentina y Brasil. El primer nivel sería el máximo ideal positivo; por ejemplo, significa compartir una visión en materia de integración regional, buscar la concertación de posiciones en foros multilaterales, coordinar acciones para desactivar crisis vecinales, evitar posibles carreras armamentistas y/o contener interferencias externas en el área geopolítica compartida. En el segundo nivel decrecería el entendimiento y se pasaría a una ausencia de medidas colectivas o colaborativas, la reducción de consultas, la tentación de acciones unilaterales; todo lo cual generaría niveles de desconfianza y reduciría los espacios para el acuerdo. El tercer nivel podría alcanzar una situación inquietante donde serían más frecuentes las medidas individuales inconsultas, los contrapuntos rígidos y las tensiones bilaterales, hasta llegar a un extremo de conformación de sistemas de alineamientos antagónicos en política exterior, donde cada uno de los países se pliegue a una gran potencia diferente. Finalmente, el cuarto nivel correspondería a un escenario límite: la pugna enraizada.

¿Se encuentran hoy la Argentina y Brasil en una situación de deterioro tal del vínculo que podría asemejarse al “nivel dos” detallado por Wolf o podríamos ir, por acción u omisión, camino hacia el “nivel tres”? En el actual contexto de rivalidad entre EE.UU. y China en América del Sur, ¿qué eventos podrían llevar a que la Argentina y Brasil optasen por plegarse a una u otra de las grandes potencias? ¿Qué cuestiones que podrían dividir a Buenos Aires y Brasilia se necesitan administrar para evitar un potencial escenario de alineamientos antagónicos? ¿Es posible que ambos países (sus estados y sociedades) asuman que deben recuperar un diálogo profundo y amplio para regresar al “nivel uno”?

El inquietante escollo de los alineamientos antagónicos

Durante la Guerra Fría hubo una disputa integral entre Estados Unidos y la Unión Soviética pero, a los fines de América Latina, Washington ejercía una hegemonía segura y Moscú jamás fue una efectiva alternativa material. Estados Unidos operó, en la práctica, como una suerte de fuerza centrípeta: varios países de la región (entre ellos, la Argentina y Brasil) procuraron contar con una autonomía relativa que les permitiera hacer frente al gran poderío de Washington. La diversificación de relaciones exteriores, la concertación diplomática, el apego al derecho internacional, el énfasis en el multilateralismo, entre otros medios, se inscribieron en esa tentativa autonómica que tuvo momentos y naciones que comprometieron su política exterior en la dirección de incrementar su poder de negociación y su margen de maniobra. Así no se hubiera institucionalizado plenamente la articulación de políticas comunes entre países del área, en la práctica había un horizonte compartido: ganar autonomía frente a Washington. La Argentina y Brasil, en el contexto de diversos fenómenos internos, regionales y globales en la etapa final de la Guerra Fría, fueron dejando atrás su cultura de la rivalidad y construyendo una cultura de la amistad.

Hoy, las transformaciones del sistema internacional son notables, vertiginosas y complejas. La rivalidad entre Estados Unidos y China no se asemeja a la Guerra Fría por más proclamas que algunos, dentro y fuera del país, se hagan en ese sentido. La competencia entre ambos es intensa y cubre una amplia gama de temas pero, a los fines del Sur Global, en general, y de Suramérica, en particular, China ofrece una serie de alternativas materiales (comercio, finanzas, inversiones, etc.) y diplomáticas (foros, compromisos, etc.) que jamás pudo ofrecer la Unión Soviética. Y además, domésticamente es escasísimo el número de actores con voluntad y capacidad de veto del acercamiento a Beijing; algo muy distinto a la gran coalición dispersa de fuerzas y factores que imposibilitaban la proximidad a Moscú.

Ahora bien, a los fines de la región, Washington y Beijing operan hoy como fuerzas centrífugas que desalientan la integración entre pares y vecinos, priorizan, en la práctica, avanzar sus relaciones bilaterales, buscan recuperar influencia (Estados Unidos) o proyectarla (China) y, en el fondo, se sienten más cómodos con modalidades de vínculos de dependencia. Eso, en el marco de profundas transformaciones nacionales y elocuentes fracturas intra-regionales, hacen que, en realidad, sea difícil alcanzar y asegurar grados y niveles de autonomía relativa ante cada uno de ellos. La “lógica del sálvese quien pueda” y la “dinámica de la ventaja individual” en cada país del área no refuerza la autonomía, sino que puede conducir a la aquiescencia: temporalmente cada uno cree que avanzó casilleros en la política mundial cuando, de hecho, tiende a perder espacios y capacidades. En este nuevo marco, el riesgo principal al que están sometidos la Argentina y Brasil es la posibilidad de retroceder en su cultura de la amistad.

“Hechos consumados” y el deterioro del vínculo bilateral

¿Qué eventos de la historia reciente entre la Argentina y Brasil y relacionados a la rivalidad Estados Unidos-China en la región podrían interpretarse bajo la política del fait accompli? ¿Qué situaciones podrían estar alentándola? ¿Cuál es el impacto de potenciales alineamientos antagónicos para la integración regional? No es irrelevante recordar que, a raíz del acuerdo de Argentina con China para la instalación de la Estación de Espacio Lejano en Neuquén, se incrementaron los esfuerzos de Washington por vincular estas actividades de Beijing con una hipotética proyección militar. Asimismo, tras los gobiernos de Lula y Dilma, Brasil —en círculos civiles y militares— fue buscando la ocasión para enviar una señal a Washington de que ellos preferían a Estados Unidos. Por esa razón, en 2020, se firmó el Acuerdo de Salvaguardas Tecnológicas que permite el lanzamiento de cohetes y satélites que empleen tecnología estadounidense desde la base brasileña de Alcántara. En ambos casos, los fait accompli fueron resultantes de consensos domésticos. En el caso argentino, el acuerdo fue negociado por la administración de Cristina Fernández, aprobado por ley en el Congreso, y ejecutado durante el gobierno de Mauricio Macri; mientras en el caso brasileño surgió de una reunión bilateral entre Bolsonaro y Trump en 2019, para luego ser enviado y aprobado en el Congreso. “Neuquén/Alcántara” epitoma algo que ya no es marginal de la vinculación entre la Argentina y Brasil en relación a China y Estados Unidos.

No obstante, hay que señalar una serie de evidencias que demuestran que los fait accompli no han sido hechos aislados, sino que, por el contrario, parecieran haberse vuelto una conducta arraigada en los ámbitos diplomáticos y militares. La ausencia de diálogo, consulta o acuerdos prácticos sobre posturas diplomáticas es ya una constante en el G-20, donde ambos países participan en calidad de miembros. Han sido también notables las posiciones encontradas frente a elecciones en el BID, en la CAF, en el respaldo a Almagro en la OEA y ahora en la contienda en torno al reemplazante futuro de Alicia Bárcenas en CEPAL, donde la diplomacia brasileña, otra vez, prefiere ortodoxos y conservadores por sobre heterodoxos y reformistas. Ni siquiera en el propio MERCOSUR se ha podido converger programáticamente, habiendo sido expuestas estas diferencias en la decisión adoptada por Itamaraty en noviembre de 2021 de modificar el arancel externo común.

A su turno, en el ámbito militar se verifica cierta tentación hacia la conducta de hechos consumados. Cuando en mayo de 2019 Trump notificó al Congreso su decisión de designar a Brasil como aliado extra OTAN del país, Bolsonaro correspondió el gesto: primero, al realizar la primera visita a la sede del Comando Sur en Miami de un presidente en la historia brasileña; segundo, con el envío, en ocasión de la visita del Secretario de Estado Pompeo de 3.600 militares a la frontera con Venezuela. Cabe añadir que ningún presidente argentino visitó el Comando Sur. Es evidente, entonces, que los lazos militares entre Estados Unidos y Brasil son mucho más intensos que el vínculo argentino-estadounidense en esta materia; algo que tiene antecedentes históricos y que hoy sigue diferenciando a Buenos Aires y Brasilia. En parte, ello obedece al papel y peso de las fuerzas armadas brasileñas en el marco de las relaciones civiles-militares en ese país.  

¿Hay otros casos de fait accompli que pudieran alimentar alineamientos antagónicos y/o seguir deteriorando el vínculo bilateral? Uno de los hechos consumados ha sido que Brasil se retirara de CELAC en enero de 2020. Para la Argentina no ha sido un dato menor el abandono de Brasilia de un ámbito que justamente había impulsado, en su momento, junto con México. Más recientemente, que la Argentina firmase el memorando de entendimiento con China de adhesión a la Iniciativa de la Franja y la Ruta y de modo unilateral no ha sido una cuestión menor para Brasil. En esa misma semana, el vicepresidente Hamilton Mourão señaló que Brasil no necesita estar, por sus dimensiones, en la llamada nueva Ruta de la Seda. A su vez, hay que recordar que tres países latinoamericanos intermedios con importantes relaciones con Estados Unidos no son parte de la iniciativa: Brasil, Colombia y México. Todo pareciera indicar la ausencia de un acuerdo previo entre la Argentina y Brasil antes de la solicitud del gobierno argentino a Rusia y China, en el reciente periplo de Alberto Fernández, para sumarse a los BRICS. Fue así que Itamaraty declaró que la ampliación de los BRICS no estaba en discusión.

A su turno, Bolsonaro defendió públicamente que Brasil sirviera de escala en sus aeropuertos para aviones militares británicos rumbo a Malvinas. Parece claro el riesgo de que los hechos consumados se naturalicen, creen hábitos de conducta, fomenten la desconfianza y deterioren las relaciones. ¿Están los gobiernos de Buenos Aires y Brasilia conscientes de que la política de fait accompli puede llevar a una incremento de diferencias y divergencias de difícil reversión? ¿Se está abandonado, inadvertidamente, la cultura de la amistad que caracterizó a la relación bilateral? ¿Podría ocurrir que Brasil cimiente aún más la relación con Estados Unidos con nuevos hechos consumados?

Los aspectos positivos

Pese al aumento de los puntos de discordia, habría que tomar nota de los varios aspectos positivos que aún persisten y que podrían dar estímulo y fortalecer la relación bilateral. Ambos mantienen orientaciones similares en lo que se refiere a la diversificación de ganancias económicas, vínculos comerciales y de inversión directos con las grandes potencias, independientemente de las tensiones políticas entre ellas. En temas de producción, financiamiento, infraestructura física y digital, industria y transferencia tecnológica, las elites gubernamentales y empresariales de Buenos Aires y Brasilia parecen al momento coincidir en el pragmatismo económico y la necesidad de evitar posibles imposiciones de agendas de seguridad nacional y/o la sobre-ideologización de los lazos económicos. ¿Podría entonces pensarse en una suerte de coincidencias no explicitadas sobre como administrar la disputa entre Estados Unidos y China? ¿Están los gobiernos en condiciones de asumir un posicionamiento activo y conjunto que permita precisar cuáles son los intereses mutuos y gestionar los diferentes?

Sólo para mencionar algunas coincidencias no explicitadas: la Argentina y Brasil han apostado a la exportación de bienes primarios como producto de cadenas de valor basadas en el uso de la biotecnología y China ha sido un actor clave asociado a este impulso. También ambos países han atraído inversiones y financiamiento chinos hacia las energías renovables y otros tipos de energía para promover un camino híbrido hacia una transición energética. Son, además, países productores de vacunas y han promovido encadenamientos productivos e intercambios tanto con China como con empresas farmacéuticas de Occidente. En ambos países hay activos estratégicos (litio en Argentina, niobio en Brasil), en las que China ha mostrado interés; sin embargo, Buenos Aires y Brasilia pudieran estar dando lugar a formas de extractivismo descontrolado si no establecen límites y políticas de protección ambiental comunes. Al momento, los dos países han resuelto recibir inversiones de Huawei en múltiples rubros sin abrir de manera irrestricta las licitaciones gubernamentales al mercado del 5G.

Y, desde una agenda afín a la que promueve Washington, han actuado conjuntamente en el marco de la COP26 en materia de cambio climático. Tienen posturas compartidas en materia de la cuestión de los alimentos; más próximos a Washington que a Bruselas. Si Estados Unidos bajo Joe Biden apunta a recuperar cierta “diversificación productiva” en los términos planteados por Dani Rodrik, ¿no podría ser eso una oportunidad por igual para ambos países que los empresarios debieran aprovechar, lo que además contribuiría a reactivar la dinámica industrial alicaída del MERCOSUR? ¿Es posible que ambos países puedan valerse de las transformaciones geopolíticas y geoeconómicas para ser una suerte de epicentro o “fábrica suramericana” y así incrementar conjuntamente la autonomía relativa frente a Estados Unidos y China? Finalmente, Buenos Aires y Brasilia han denegado al momento la instalación de bases militares tanto de Estados Unidos como de China. En épocas de potencial re-proliferación nuclear; tiempos de AUKUS —el acuerdo militar entre Estados Unidos, el Reino Unido y Australia— y de la acelerada modernización nuclear de China, Rusia, Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos, es clave reforzar la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC) de manera de mejorar la confianza recíproca, hacer control de daños preventivo y evitar eventuales tensiones bilaterales futuras.

¿Existe, por lo tanto, una conciencia extendida en la Argentina y Brasil de la importancia de ganar autonomía conjunta y promover la cooperación y la autoprotección frente a las grandes potencias en la política regional? ¿Hay coincidencia de que los alineamientos antagónicos, las divisiones rígidas y la ausencia de consultas mutuas pueden acentuar el deterioro de la cultura de la amistad y llevarlo a una situación irreversible? En esta hora creemos que es indispensable un estudio más sistemático de nuestras coincidencias no explicitadas sobre cómo cooperar y lidiar simultáneamente con Washington y Beijing.

Las fuerzas centrífugas de la disputa entre las potencias pueden incrementar la chance de más “hechos consumados” que habitúen la discordia, habiliten opciones estratégicas encontradas y conduzcan a una expansiva desconfianza entre la Argentina y Brasil. Hay suficiente evidencia, por lo tanto, de que la política de fait accompli fomenta la internalización de rivalidades globales, resulta disfuncional a la integración regional y contribuye a provocar o reavivar una competencia bilateral. Podría pasar en un año electoral en Brasil que un eventual gobierno opositor a Bolsonaro y con afinidades ideológicas o programáticas con el gobierno argentino contribuyera a recuperar parte de la cohesión bilateral perdida, pero la naturalización de conductas diplomáticas podría ser algo más duradero máxime si no se está consciente de cuáles son las vulnerabilidades a las que ambos países se exponen ante la rivalidad Estados Unidos-China y cuáles son las tareas que hay que realizar para restablecer la cultura de la amistad. Para discernir márgenes, espacios y niveles de autonomía, hoy se debe tener claridad sobre cuáles las líneas rojas entre las grandes potencias —Estados Unidos y China— así como reconocer y trabajar sobre las coincidencias no explicitadas entre la Argentina y Brasil. Si se quiere repensar el proyecto autonomizante, es fundamental ejercer una coordinación estratégica (multi-actor y multi-nivel), activar mecanismos de diálogo y consultas permanentes, y evitar los hechos consumados.

  

Bernabé Malacalza es investigador adjunto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y profesor en la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT)

Juan Gabriel Tokatlian es profesor plenario y vicerrector de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT).