El reino del revés: Argentina y la trampa del régimen inversiones que propone el gobierno para los minerales críticos

¿Existe algún país que brinde tantas facilidades impositivas para su explotación? ¿O que ponga tan pocas condiciones a las empresas extranjeras en el sector, como podrían ser, exigencias de agregado de valor local, compensaciones por daños ambientales o por el uso de recursos clave como el agua?

Difícil, ¿no? Si existe alguno, hay que poner mucho esfuerzo en encontrarlo. Por el contrario, la mayoría de los países que poseen estos minerales (Chile, Indonesia, Congo, China, Chile, Perú, Bolivia) están empleando todos los medios posibles, y mostrando una gran imaginación, para obtener el mayor beneficio posible de ellos. Cosa que se facilita ya que los que nos los poseen (a mano), están buscando cómo acceder a ellos y asegurar su suministro otorgando importante concesiones, por ejemplo, la Unión Europea, a través de la Ley de Materias Primas Críticas; Estados Unidos, con la Ley de Reducción de la Dependencia de Minerales de Estados Unidos y Canadá, a través de la Estrategia de Minerales Críticos.

Lo que quieren asegurarse los países que tienen minerales críticos es que si estos se van a extraer, dejen la mayor cantidad de riqueza en el país. Y para esto, no alcanza solamente con cobrarles impuestos; se deben encontrar formas de aprovechar estos recursos para impulsar otras industrias, generar valor agregado local y así, al menos en parte, hacer que las empresas extranjeras paguen los enormes costos ambientales y sociales que genera (a esta altura, sin lugar a duda) su extracción. Un ejemplo de esto sería mediante proyectos de producción de celdas de batería, baterías y vehículos eléctricos.

Veamos algunos ejemplos. Indonesia, el principal productor de níquel, cansado de que China se lleve el mineral para procesarlo en sus fronteras dejando poco y nada en su país, en 2014 impuso restricciones a la exportación del mineral. Ahora sólo puede exportarse si se demuestra algún tipo de valor agregado local. Con esta medida, y tras intensas negociaciones, a la que se sumaron una serie de políticas orientadas a facilitar y promover las inversiones en actividades de valor agregado (como la reducción de cargas impositivas a los proyectos de valor agregado), Indonesia logró aumentar el porcentaje de exportaciones con valor agregado del 5% al 15% en 10 años. Puede parecer poco, pero representa un gran avance. Pensemos que Chile, con años de políticas de incentivos, no ha conseguido superar el 5%.

Me imagino que muchos pueden estar pensando que este no es un buen ejemplo para Argentina muy extremo, muy distante. Veamos entonces uno de los países considerados modelos en esta cuestión de sacar provecho a los minerales, Australia, que a su vez es en la actualidad el principal exportador mundial de litio. A pesar de su tradición neoliberal, este país, reconociendo que ha fallado en promover el valor agregado localmente en relación con sus minerales críticos, en 2023 lanzó su Estrategia de Minerales Críticos (Critical Minerals Strategy 2023-2030). El objetivo: dar un marco para un conjunto de medidas orientadas a fomentar el procesamiento de los minerales a nivel nacional, incluyendo el financiamiento de emprendimientos para agregar valor localmente, inversiones públicas en investigación y desarrollo en el área, requisitos de contenido local y, por supuesto, la imposición de estándares sociales y ambientales estrictos.

Si todavía esto parece demasiado distante, podemos mirar a nuestro país vecino: Chile. Este país lanzó el año pasado el Plan Nacional del Litio, con el objetivo de establecer un marco que permita diseñar, negociar e implementar políticas destinadas a aprovechar este mineral de manera más efectiva. Dentro de ese marco, el gobierno está buscando una mayor intervención en el sector para incentivar actividades de valor agregado local. Esto incluye negociar una mayor participación del Estado en la extracción, y así ganar control en los procesos de extracción. También ha introducido una serie de incentivos para la transformación de los minerales en productos con mayor valor dentro de las fronteras del país.

¿Los casos no son convincentes?

Veamos algunos de los números globales que los acompañan. La Asociación Internacional de Energía (AIE) identificó cerca de 200 de estas políticas y regulaciones en 2023, con más de la mitad promulgadas en los últimos cinco años. Estas incluyen restricciones a la importación y a la exportación, entre otras. Solo tomando las restricciones a la exportación de materias primas críticas la AIE encontró que estas se han quintuplicado desde 2009.

Todo esto tiene una explicación: nadie quiere repetir los errores del pasado. Porque aunque ahora tratemos de mantener la esperanza, al afirmar que la llamada maldición de los recursos no siempre se cumple (así se le llama en la literatura de desarrollo a la asociación negativa entre el peso de actividades de recursos primarios en la economía y el desarrollo económico), la realidad es que la mayoría de las veces sí ocurre. Aquí se puede observar el vaso medio lleno o medio vacío, pero permítanme centrarme en el vacío para que se comprenda mejor el punto. Sin un Estado fuerte, que invierta e intervenga para contrarrestar los problemas que trae un peso fuerte de actividades recursos naturales (como la minería o el petróleo) en la estructura económica de un país, esta especialización tiene consecuencias nefastas en las posibilidades de desarrollo.

Aunque algunos países han logrado revertir esta tendencia, como Canadá, Australia y Noruega, resulta difícil encontrar ejemplos similares en países de ingresos medios. Debo decir además, que incluir a Chile en esta lista (cosa que se suele hacer) puede ser muy discutible. El país aún está luchando hace décadas por diversificar su economía, que depende en un 60% de las exportaciones de minerales. Esta estructura además es la que explica en gran medida, que en lo político el gobierno actual no logre avanzar con muchas de sus propuestas de reforma sustantiva progresista (aún habiendo ganado con amplia mayoría).

Pero ¿por qué tanta atención a los minerales críticos?

No es exagerado decir que estos minerales son algo así como el nuevo petróleo de la economía mundial. La tan buscada transición energética en la que ya se han embarcado con decisión los países del norte - la Unión Europea se comprometió a prohibir todos los vehículos que usan petróleo para el año 2030 y Estados Unidos a obtener toda su energía de fuentes renovables para 2035 - depende en gran medida de estos minerales.

Y la realidad es que no hay posibilidad de llevar a cabo esta transición energética, por lo menos con las tecnologías actuales, sin hacer uso extensivo de minerales críticos. Los vehículos eléctricos necesitan seis veces más minerales que los convencionales; las plantas eólicas nueve veces más que las plantas de energía de gas. Una batería Tesla que pesa 450 kilos necesita más o menos 230.000 kilogramos de minerales. Se estiman aumentos en la demanda de minerales de más del 500% por ciento, o más, para algunos de estos minerales.

Estos minerales, además, están concentrados en muy pocos países. ¡Sí, más que el petróleo! un recurso cuya concentración trajo una gran cantidad de problemas en el pasado. El cobalto se encuentra mayormente en el Congo, los minerales raros en China, el níquel en Indonesia y el litio, bueno ya sabemos. El 60% de las reservas mundiales en su forma más económica para acceder, están en Argentina, Chile y Bolivia.

Ahora nos podemos hacer una idea de por qué algunos sectores están tan obnubilados con Javier Milei. Pero creo que ni en sus mayores sueños se imaginaron tanto. Estoy hablando del RIGI, el Régimen de Incentivos a las Grandes Inversiones, el que a contramano de la historia y como si nuestros sistema no fuera ya lo suficientemente liberal, le ofrece a las empresas que quieran invertir en minerales críticos en Argentina (y en otros sectores de recursos) lo que ni las mismas empresas se atrevieron a imaginar: reducción de impuestos (la alícuota de ganancias del 35% al 25%); retenciones cero a todas las exportaciones que surjan de las inversiones; arancel cero a la importación de maquinarias (nuevas y usadas) y bienes de capital, sin ningún requisito de compre nacional y; requisitos de liquidación de divisas en el mercado nacional de solo el 80% el primer año, 60% el segundo año y cero en el tercer año de la inversión. 

Pareciera que en vez de buscar maneras de sacarle provecho, como la mayoría de los otros países está intentando, el gobierno actual y sus aliados están buscando que nuestros minerales críticos destruyan la economía (productiva) y el ambiente. Hasta los dialoguistas de la oposición que le están dejando pasar cosas inauditas a este gobierno votando la Ley Bases, como las facultades extraordinarias para tomar decisiones sobre instituciones clave para el nuestro desarrollo (como el Conicet, el INTI/A, y el ANMAT) le dicen: ¿No será mucho?

Está bien, Argentina no ha sido un buen destino para inversiones de largo plazo. Pero esto no ha sido porque el sistema regulatorio no sea favorable. La inestabilidad, y en lo que respecta a la minería la falta de coordinación entre el estado nacional y los gobiernos provinciales, además del enorme rechazo social, han sido las principales trabas para los gobiernos que la quisieron impulsar.

Menem lo hizo

En los 90, Menem lo hizo, y sacó una ley de inversiones mineras que buscaba darle a las empresas extranjeras garantías de estabilidad regulatoria. Pero nuestro país no la pudo cumplir. Desde ese momento y hasta la actualidad hubo al menos seis cambios regulatorios. Incluso el gobierno de Mauricio Macri, el más vocal en sus intenciones de generar un ambiente que propicie las grandes inversiones mineras, con sus cambios en las retenciones introdujo inestabilidad y contradijo la ley.

Si hay que trabajar en algo entonces para atraer más y mejores inversiones es en ver cómo lograr estabilidad regulatoria. Y esto solo se consigue con regulaciones acordadas, que incorporen los intereses y las aspiraciones de diferentes actores sociales. No me refiero a las negociaciones del tipo “que me das” y “que te doy” que se están dando entre el estado nacional y las provincias ahora. Me refiero a procesos deliberativos que involucren a empresas, estado y poblaciones afectadas, que son las que sufren las peores consecuencias de la minería y reciben poco de sus beneficios. Reconociendo además que con la minería no hay una situación ganadora para todos los implicados. Simplemente no la hay. Sino tomamos esto en cuenta vamos a seguir con las idas y vueltas. Algo que este régimen pareciera venir a buscar, porque con las facilidades que pretende dar es imposible imaginar que se vaya a sostener en el tiempo.

En el caso del litio, además, todo esto ni siquiera era un problema. De hecho, con todas las facilidades que el país da al sector en relación con otros países, el año pasado Argentina se pronosticaba entre los países que más inversiones recibiría. Según la consultora JP Morgan en 2023 con las “las políticas favorables a la minería y los bajos cánones de Argentina la han convertido en el principal destino de la inversión extranjera en América Latina en busca de proyectos de litio, lo que ha alimentado las previsiones de que el país podría superar a Chile como segundo productor mundial de litio”.

Y esto sin el régimen de inversiones que se discute ahora en el senado. Entonces uno se pregunta: ¿Para qué, por qué o para quién?

AM / NB