La última década argentina: populismo, desencanto y decadencia

En los veinticinco años que van desde 1990 hasta 2015, la Argentina tuvo dos regímenes de política económica: la convertibilidad (1991-2001) y la posconvertibilidad (2002-2015). Este último no fue un periodo homogéneo.

Algunos analistas entienden que, en los gobiernos de los Kirchner, en materia de política económica, hubo dos periodos (2003-2007 y 2008-2013), estableciendo a partir de 2007 el comienzo del “desgajamiento del esquema de política macroeconómica puesta en práctica entre 2003 y 2006, con el abandono del principal pilar del esquema inaugurado en 2003: el sostenimiento del tipo de cambio real (TCR) competitivo y estable y, la consecuente pérdida de los superávits gemelos.

Otros señalan la existencia de tres periodos kirchneristas, en referencia a los tres gobiernos (2003-2007, 2008-2011, 2012-2015) con sus particularidades distintivas. Esta visión permite mostrar las diferencias entre ellos: el ciclo virtuoso 2003-2007 y las dos etapas populistas. La primera de estas comienza con la intervención del INDEC, las medidas de restricción de exportaciones y control de precios, y el intento de imponer una carga impositiva desmedida al sector agropecuario y finaliza a fines de 2011. El comienzo de la segunda fase populista se puede fechar en 2011, con la imposición del control de cambios, conocido como cepo, hasta la entrega del poder a fines de 2015. El de Alberto Fernández sería el cuarto kirchnerismo, un tercer kirchnerismo recargado.

El filósofo Tomás Abraham, con la lucidez que lo caracteriza, lo pone en simple: “Lo que hizo, a veces lo hizo más o menos bien, como los tres primeros años (2003-2006), o menos bien los tres siguientes (207-2009), o mal lo que les siguieron (2010 a la actualidad)”. Comparto la idea de que el cambio de modelo de funcionamiento de la economía empezó con un hecho de una gravedad institucional con pocos antecedentes en la democracia argentina: la intervención del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República de Argentina (Indec) a principios de 2007. Los efectos de esta ruptura institucional se fueron haciendo visibles en los indicadores económicos de modo progresivo, entre ellos la pérdida de competitividad cambiaria, por la inflación ocultada, de la que hablan Frenkel y Damill.

En cualquier caso, lo imperdonable de los Kirchner es haber dado por tierra con lo que podría haber sido un nuevo ciclo de desarrollo de largo plazo en la Argentina, posibilidad abierta gracias a la prudencia y sabiduría con que se había conducido, de modo virtuoso, la salida de la convertibilidad. Hicieron “el milagro”, a partir de la aplicación de políticas populistas tradicionales y también del “paroxismo populista”, como he denominado a la última etapa de Cristina Kirchner.

Entiendo al populismo como una política de intentar generar bienestar de corto plazo para obtener rédito político, evitando asumir costos en lo inmediato y sin preocuparse por las consecuencias de largo plazo. Por ejemplo, las políticas de controles de precios y represión financiera (control sobre el tipo de cambio y la tasa de interés) pueden generar un boom transitorio en el nivel de actividad económica, que se transforma, a medio plazo, en una caída estrepitosa de la misma cuando la acumulación de desequilibrios estalla y los mercados corrigen el nivel de las variables macroeconómicas reprimidas. En estos casos, se pueden lograr dividendos políticos en el boom inicial y costos a largo, o no tan largo, plazo. Ejemplos históricos: “la inflación cero” de Gelbard (1973-1974) o los primeros años de Salvador Allende en Chile. El populismo kirchnerista, en la práctica, se acabó definiendo por la acumulación de medidas desordenadas que se fueron tomando dictadas por las necesidades de la coyuntura, no por la existencia de un programa con objetivos y acciones evaluadas, y siempre con la intención de evitar asumir costos en el presente. En general, los instrumentos per se no pueden ser calificados de populistas, pero se transforman por la forma y las circunstancias en que se aplican y su temporalidad. Un claro ejemplo lo constituye el control de capitales. Es correcto aplicarlo en situación de crisis, como se hizo a la salida de la convertibilidad en 2002, o luego de las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO) de 2019, para evitar efectos disruptivos de una situación de desequilibrio económico e incertidumbre política y ganar tiempo mínimo para normalizar la economía. En cambio, cuando se lo usa para retrasar un ajuste, como una actualización cambiaria luego de la acumulación de atrasos, y se prolonga en el tiempo, como se hizo en 2011-2015 o, actualmente, 2019-2022, se transforma en una política incorrecta al servicio de un esquema populista. Otro ejemplo es el de la política impositiva: no considero a las retenciones como un impuesto distorsivo. Pero cuando se incrementa su alícuota…como ocurrió en el año 2007, y desató la crisis con el sector agropecuario, el uso de este impuesto debe ser calificado de populista.

Del populismo tradicional al paroxismo populista

La Argentina es una máquina trituradora de oportunidades. Las dos últimas fueron las que tuvimos a principios de los años 90 y en la posconvertibilidad, a principios de este siglo. La oportunidad de principios de los 90, con la revolución que implicaron las correctas reformas estructurales emprendidas por el presidente Menem y el ministro Cavallo, fue desaprovechada, en algunos casos, por su deficiente instrumentación y, en especial, por el incorrecto marco macroeconómico surgido del régimen de convertibilidad. La última oportunidad, a la que me quiero referir, la tuvimos a la salida de la convertibilidad, cuando, con un buen marco macroeconómico, aprovechando los activos que habían dejado los 90, emprendimos un ciclo de crecimiento.

Como ya vimos, este modelo tuvo una primera etapa, de 2002 a 2006, basada en un tipo de cambio competitivo con superávits gemelos (fiscal y externo), baja inflación y alta demanda de dinero, desendeudamiento y acumulación de reservas internacionales, que generó alto crecimiento económico con creación de empleo genuino.

No había nada intrínseco a ese modelo, como sostienen algunos economistas, que determinara el fracaso y este final estanflacionario en el que estamos inmersos. Simplemente lo produjeron, luego del reemplazo del ministro Lavagna a fines de 2005, las políticas crecientemente populistas de las administraciones kirchneristas que dieron lugar al largo “reinado K” y al comienzo de lo que denominó “paroxismo populista”. Plantear lo anterior no implica desconocer que en economías con tipos de cambio real altos se debe lidiar con un sesgo inflacionario, dado por la existencia de presiones salariales. Es lo que está detrás del conflicto distributivo del que hablan Gerchunoff y Rapetti. (El laberinto económico argentino: salarios, tipo de cambio y productividad)

Las esperanzas del cambio

El triunfo de Cambiemos en 2015 despertó esperanzas en vastos sectores de la sociedad. Marcaba el fin de un periodo de políticas económicas erradas, debilitamiento de la institucionalidad y alianzas internacionales alejadas del posicionamiento histórico de la Argentina. El presidente Macri acertó al plantear la necesidad de integrarse al mundo, impulsó políticas destacadas en materia de transparencia, eficiencia y simplificación administrativa y aumentó la inversión en infraestructura para mejorar la conectividad, el transporte y la competitividad de las empresas y las exportaciones. (Los desafíos del presidente Macri frente a una oportunidad) En el plano internacional, Macri supo construir una agenda de inserción inteligente y equilibrada. Recompuso las relaciones con los países de Occidente al mismo tiempo que mantuvo buenos vínculos con una potencia emergente como China y fortaleció la alianza estratégica con los países vecinos, en especial con Brasil, Chile y Uruguay. (El reencuentro con Europa) Durante el gobierno de Cambiemos disminuyó la percepción de corrupción en el país, según el índice de Transparencia International. Entre las acciones más importantes se destacan la sanción de la Ley de Acceso a la Información Pública y la implementación de las plataformas Compr.Ar y Contrat.Ar, que transparentaron los procesos de compras y licitaciones públicas. Como resultado no solo mejoró la rendición de cuentas —toda la información está disponible en Internet— sino que generó ahorros.

La agenda de modernización del Estado incluyó la implementación del expediente electrónico, a partir de 2016, que eliminó el uso de papel y facilitó el seguimiento en línea de los trámites (diez millones de expedientes electrónicos).

El gobierno de Macri puso en práctica más de seiscientas iniciativas de simplificación administrativa que redujeron el trabajo burocrático de las empresas para interactuar con el Estado, lo que se tradujo en ahorro de tiempo y costos. La Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) digitalizó los trámites pre aduaneros para exportar; la plataforma Exporta Simple permitió a emprendedores y empresas pequeñas vender por correo y sin trámites a más de ochenta países; la Sociedad por Acciones Simplificadas (SAS) permitió crear una empresa en un día a través de internet. Más de 1300 trámites comenzaron a realizarse en forma remota a través de la plataforma de Trámites a Distancia (TAD).

En el manejo de las empresas públicas hubo mejoras significativas. Se implementaron buenas prácticas gerenciales, alineadas con los estándares internacionales, que incrementaron la productividad y generaron ahorros presupuestarios.

Las transferencias del Tesoro para cubrir gastos operativos de las 42 empresas estatales pasaron del 1,1% al 0,75% del PIB. Es decir, disminuyeron un 40%. La OCDE aceptó en 2017 la adhesión de la Argentina a la Recomendación de Gobierno Corporativo tras de evaluar el manejo de las empresas estatales, lo que significaba que cumplía con las exigencias de transparencia e integridad.

Las inconsistencias económicas y una oportunidad perdida

A pesar del número inmenso de reformas regulatorias e institucionales, las inversiones en infraestructura y la visión correcta en el plano internacional, la presidencia de Macri es más recordada por la crisis económica que por su impronta transformadora. Es cierto que la salida del esquema populista y una crisis larvada planteaban desafíos importantes para el manejo de la economía, pero fue errado el modo de enfrentarlos.

El gran error, que marcó el primer tramo de la gestión del presidente Macri y comprometió el resto de su presidencia, fue haber seguido el enfoque planteado por Federico Sturzenegger. En primer lugar, significaba seguir un planteo de gradualismo fiscal, la no reducción del déficit fiscal en la creencia que este podía ser financiado sin problemas. En resumen, la postura filosófica del “Don’t worry, be happy…”. Además, al mismo tiempo, el presidente del Banco Central buscaba reducir lo más velozmente la inflación sin considerar el financiamiento monetario necesario de los altos niveles del déficit fiscal. Peor aún, lo hizo con financiamiento de deuda externa que atrasaba el tipo de cambio. Se generalizaron operaciones de carrytrade que aprovechaban las altas tasas de interés locales y la sobrevaluación dela moneda, alentando el ingreso de capitales especulativos de corto plazo que le dieron extrema fragilidad al sistema cambiario.

FP