La lupa sobre coparticipación y transferencias en épocas electores: ¿cuáles son los mecanismos por los cuales se financian las provincias?

Durante los primeros 6 meses de 2023, el Gobierno nacional le transfirió a las provincias, aproximadamente $7.221 millones -$7.000 millones en concepto de Aportes del Tesoro Nacional y $221 millones en concepto de Asistencia a Provincias- por fuera del régimen de Coparticipación Federal.

En este mismo periodo se sucedieron elecciones en 11 provincias: Tierra del Fuego, Salta, La Pampa, Misiones, La Rioja, Jujuy, Río Negro, Neuquén, Mendoza, San Luis y Tucumán. Estas provincias recibieron, por parte del Estado Nacional, $2.609 millones en concepto de transferencias discrecionales.

El hecho de realizar transferencias discrecionales en un año eleccionario puede generar ciertas dudas sobre la transparencia en la asignación de recursos. Sin embargo, del total recibido por las provincias, solo el 36% corresponde a aquellas en las cuales hubo elecciones durante este año.

Desde el inicio de 2023, el Gobierno nacional realizó transferencias a la CABA, Provincia de Buenos Aires, Catamarca, Formosa, La Pampa, La Rioja, Misiones, Salta, San Luis, Santa Fe, Santiago del Estero, Tucumán, Chaco Neuquén y Santa Cruz.

Esos datos vuelven a poner la lupa sobre cuáles son los mecanismos de financiamiento de las provincias. Coparticipación federal de impuestos y otros regímenes especiales, impuestos provinciales y transferencias presupuestarias, entre otras conforman la totalidad de los ingresos estatales genuinos.

 ¿De dónde surgen los recursos del Estado Nacional y de las provincias?

El mecanismo por el cual el Estado obtiene sus ingresos es el cobro de impuestos. Esto le permite obtener recursos para diseñar políticas públicas tanto a nivel nacional como provincial y municipal.

El monto recaudado por el Estado -en todos sus niveles- está dado por la presión impositiva que ejerce sobre la economía y por el nivel de actividad. Se supone que, a mayor nivel de actividad, mayor será la recaudación.

Las provincias tienen, básicamente, dos formas de obtener sus ingresos tributarios. Por un lado, existen los impuestos netamente provinciales -compuestos primordialmente por Ingresos Brutos, Impuesto Inmobiliario, Impuesto Automotor y Sellos- y por otro está lo que se llama la Coparticipación Federal de Impuestos. Esto es un fondo compuesto por lo recaudado en concepto de ciertos impuestos nacionales, con el cual, el Estado Nacional les transfiere recursos a las provincias.

Según un informe del Centro de Economía Política Argentina (CEPA), lo que se transfiere diariamente a las provincias por Coparticipación y Leyes Especiales, representa el 70% del total de los fondos disponibles en esas provincias. El 56% está compuesto por la coparticipación o masa coparticipable y el resto corresponde a las Leyes Especiales.

La masa coparticipable está compuesta por impuestos nacionales, principalmente por el IVA (Impuesto al Valor Agregado) y Ganancias -entre otros- mientras que los impuestos recaudados en concepto de Leyes Especiales están conformados, primordialmente, por el impuesto a los combustibles, bienes personales y monotributo.

Si bien, en promedio, el 70% de los ingresos provinciales depende de lo que Nación le transfiere -diariamente- a las provincias, la distribución al interior del país presenta diferencias considerables. En este sentido, las tres provincias en las que las transferencias nacionales tienen mayor incidencia son Formosa, Catamarca y La Rioja, con un promedio aproximado del 90%, mientras que CABA, Neuquén y Buenos Aires son los distritos que tienen el menor grado de dependencia -12%, 45% y 46%, respectivamente-.

¿Cómo surge la coparticipación y cuál es su objetivo?

El régimen de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales es el sistema de rango constitucional que tiene por objeto “coordinar la distribución de lo producido de los tributos impuestos por el Estado Federal, en virtud de una delegación efectuada por las Provincias a la Nación, quien debe recaudar las contribuciones, retener su porción y redistribuir el resto entre aquellas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.

Si bien el concepto de distribución federal de los recursos se estableció en 1853, la vigente ley de Coparticipación -Ley 23.548- se sancionó en 1988. El objetivo del régimen es lograr una distribución equitativa que permita alcanzar un grado equivalente de desarrollo y calidad de vida en todas las provincias.

Sin embargo, desde su implementación han surgido varias críticas en lo que respecta a la distribución de los recursos en función de lo aportado por cada distrito.

La Provincia de Buenos Aires es quien lleva la voz cantante contra el régimen de coparticipación vigente. Según un informe de Estudios Económicos de la PBA, la coparticipación per cápita recibida por distribución secundaria -es decir, lo que recauda el fondo por impuestos provinciales-, es menor que en el resto de las jurisdicciones. El documento expresa que “si se observan los recursos disponibles para financiar dichas erogaciones, la PBA cuenta con la menor cantidad en términos per cápita. La escasez de recursos medida por habitantes se debe enteramente al desempeño de los recursos de origen nacional, de los que recibe menos de la mitad que el promedio de las demás provincias.”

El caso de la Provincia de Buenos Aires es problemático porque siendo uno de los distritos que cuenta con uno de los mayores aparatos productivos es, a su vez, una de las provincias más pobres del país.

Este conflicto data desde la sanción de la Ley en 1988, en la cual el presidente Alfonsín le aplicó una reducción de 6 puntos porcentuales a la Provincia de Buenos Aires con el objetivo de darles mayor participación a las provincias del norte.

También podría argumentarse que, si el objetivo de dicha ley es generar un fondo para distribuir de manera tal que, contribuya a disminuir las desigualdades sociales entre las provincias, no es ilógico que aquellos territorios que tienen un menor nivel de recaudación -y por ende de actividad- reciban proporcionalmente más.

Nadin Argañaraz, consultor económico y presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) aseguró que “en un país federal como Argentina, se requiere de un mecanismo que distribuya los recursos fiscales entre los diferentes niveles de gobierno (Nación, Provincias, CABA y Municipios), de modo tal que se garantice la provisión de bienes y servicios públicos de una manera equitativa. Esto es así debido a que, como en cualquier país del mundo, existen regiones ‘ricas’ y regiones ‘pobres’, y la capacidad que tienen las mismas para generar recursos no es homogénea, por lo que surge la necesidad de un sistema de transferencias que permita equiparar la prestación de bienes públicos a lo largo de todo el país.”

A su vez, agregó que “IARAF ha propuesto la creación de un Fondo de equiparación provincial, financiado con el excedente de la recaudación respecto a un año base. Tiene como objetivo atacar los problemas de desarrollo provincial (específicamente aquéllos que se manifiestan en las necesidades básicas insatisfechas) y conjuntamente disminuir gradualmente las disparidades existentes en el nivel de recursos propios más transferencias automáticas per cápita del conjunto de provincias.”

“Cada año, los recursos se distribuyen entre las provincias según los coeficientes efectivos de distribución que se observen en el año base, hasta alcanzar el mismo monto de ese año (piso a cumplir) y la fracción correspondiente a Provincias de los fondos en exceso del mencionado piso que no se destinen al Fondo de Equiparación Provincial, se distribuyen entre las provincias con los coeficientes de distribución secundaria que se observen en el año base”, concluyó.

Por otro lado, Roberto Arias, director ejecutivo del Centro de Asuntos Fiscales, subrayó que “desde el punto de vista teórico, el régimen de coparticipación está estático hace casi 40 años. El tema es que, la cuestión política está completamente trabada ya que todas las iniciativas de modificación han fracasado.” Sin embargo “hay cosas que sí están al alcance. Hay una agenda de armonización y simplificación impositiva para que los impuestos nacionales y provinciales actúen de forma más coordinada para ir corrigiendo la falta de correspondencia fiscal -que las provincias no reciben lo que aportan-. En definitiva, ir modificando algunos impuestos y regímenes, puede generar mejores incentivos y un sistema fiscal un poco más ordenado”, agregó para finalizar.

El hecho de contar con un régimen de coparticipación federal poco claro en términos de correspondencia fiscal y la recurrencia a las transferencias discrecionales -que si bien jugaron un rol fundamental en el financiamiento de políticas sociales durante la pandemia- hace que, el sistema impositivo en general, se deteriore. Contar con una mayor y más clara regulación sobre el conjunto de las asignaciones presupuestarias aportaría un grado superior de transparencia.

IC