Deuda pública, un ajuste de cuentas

En las últimas semanas, y a raíz de los comentarios del ex presidente Macri, el debate sobre la cuestión de la deuda pública volvió al tope de la agenda económica. En sus declaraciones, el ex mandatario afirmó que durante su gestión se emitió menos deuda que los gobiernos de su antecesora y el gobierno actual.

El ex presidente aseguro que, medido en miles de millones de dólares promedio anual, que durante el gobierno de CFK se emitieron 17,6 miles de millones de dólares promedio anual, durante el mandato de la Alianza Cambiemos 12 mil millones, y en la actualidad 30,4 mil millones.

Y si bien los números corresponden a la estadística oficial, lo cierto es que los mismos incluyen un recorte arbitrario y analíticamente erróneo de la cuestión del financiamiento público. Allí, se suman de manera indistinta emisiones en pesos, dólares, deuda externa e interna, con organismos públicos y privados, y hacen se hace caso omiso a la utilización de esa deuda en relación a la política fiscal y económica.

El beneficio de la duda podría hacernos pensar que existe un sesgo ideológico tan fuerte que impide comprender, a grandes rasgos, la naturaleza de los distintos instrumentos del financiamiento del Estado. Sin embargo, a la luz de la grave crisis de deuda desatada hace tan solo unos pocos años, y la insistencia con el tema de diversos funcionarios y candidatos opositores, da cuenta de causas más profundas.

La instancia con el tema de la deuda parece tratarse de un caso de mala fe, o directamente, esconder una intención política deliberada por confundir a la opinión pública para obtener algún rédito electoral.

Al reconstruir la información mediante criterios razonables de análisis que incluyan una apertura de la deuda según tipo de acreedor y moneda, el resultado es bien distinto. El gobierno de Cambiemos fue una de las administraciones que emitió mayor endeudamiento en moneda extranjera de nuestra historia y de los países de América Latina.

Según estadísticas del Ministerio de Economía, entre 2015 y 2019, el stock de deuda en moneda extranjera del Estado Nacional creció en mas de 92.200 millones de dólares, él ratio de la deuda externa respecto al PBI pasó del 52% en 2015 al 90% en 2019, y medido en términos de las exportaciones creció del 94% en 2015 al 195% en 2019.

Producto de tal desbarajuste, resulta central insistir sobre algunos puntos técnicos, con el fin de evitar confusiones en torno a este tema. Al final de cuentas, entender lo sucedido con la deuda es condición necesaria para comprender el proceso económico que culminó en la crisis financiera y de deuda de 2018/19 y cuyas consecuencias no han podido ser compensadas.

El primer lugar, debemos detenernos en la moneda de emisión de la deuda. No todo el endeudamiento es igual. La deuda en dólares depende para su repago de la capacidad exportadora del país y su valor está atado a movimientos en el tipo de cambio. Por el contrario, la deuda en moneda local, que tiene como garantía la capacidad de emisión del BCRA y en la medida que la economía crece de manera real y nominal el peso del pasivo se va reduciendo. 

En segundo lugar, es importante señalar el tipo de acreedor. No es lo mismo tener deuda contra el Estado, residentes locales o contra el mercado internacional. Las condiciones para la refinanciación de esos compromisos son bien distintas. El mercado internacional suele ser severo al imponer condiciones para su refinanciación, en tanto que la deuda intra-sector público es una fuente virtuosa de financiamiento por su bajo costo y fácil accesibilidad. 

En tercer lugar, podemos mencionar el destino de la deuda. La enorme deuda gestionada durante el macrismo no se utilizó para inversión pública en política de infraestructura y fomento del desarrollo sino que, tras la desregulación cambiaria, tuvo como correlato el financiamiento de la fuga de capitales. De los casi 100.000 millones de dólares de deuda emitidos por el Estado Nacional durante el gobierno de la Alianza Cambiemos, se registró una dolarización privada neta por Formación de Activos Externos por casi 90.000 millones de dólares.

En cuarto lugar, tenemos el tema de la sustentabilidad de la deuda. Aún con el stock total de deuda creciendo nominalmente, la misma podría continuar siendo sustentable en la medida que guarde algún tipo de relación con la de repago. En el caso de la deuda en pesos, puede ser la relación deuda sobre PBI. En el caso de la deuda en dólares, que es mucho más sensible, el ratio de deuda en divisas sobre exportaciones. 

En quinto lugar, a partir de 2018, se canjeó deuda con el mercado por deuda el FMI. Y si bien la tasa de financiamiento que cobra el FMI es menor que la que se podía conseguir en una emisión voluntaria, resultó ser una muy mala decisión financiera. Si pensamos que esa deuda luego debería reestructurarse, se canjearon compromisos con acreedores a privados, diseminados, e inversores locales, por un único acreedor privilegiado, al cual no se le puede hacer quita y tiene condiciones para refinanciación que exceden lo estrictamente económico.

Sintetizando todo lo anterior, reconstruyamos las estadísticas oficiales de deuda para entender con más claridad lo sucedido. 

Por un lado, desagregando la deuda pública total por moneda y acreedor, se registra que durante el mandato kirchnerista 2011 a 2015, el grueso de la deuda fue en pesos y contra el Sector Público, incluido el Banco Central. De los 15,4 mil millones de duda casi el 70% se correspondió al aumento de deuda frente al BCRA.  

Lo mismo sucedió con el periodo actual. De los 12,5 mil millones de dólares promedio anual de emisiones de 2020 a 2021, el 84% corresponde a deuda con el BCRA y el mercado local en pesos (42% BCRA y 42% mercado local) y se redujo el peso de dólares con el sector privado en en 11%. 

En cambio, entre 2016 y 2019, de los 20,6 miles de millones el 47% fue en dólares contra el sector privado, el 54% contra organismos internacionales y se redujo la deuda contra el BCRA en 11%. El resto fue contra el sector privado en pesos.

Asimismo, si consideramos solo la deuda externa, la situación es aún más clara. Siguiendo el mismo recorte temporal, el promedio anual de emisión de la deuda externa es de 700 millones entre 2011 y 2015, de 23,1 mil millones para el gobierno de Cambiemos, y de -5,6 mil millones de dólares entre 2019 y 2020. Es decir, no solo no se emitió más deuda sino que la deuda externa cayó.

Visto desde esta perspectiva, estos elementos son muy elocuentes sobre lo sucedido durante los últimos años y cuyas consecuencias económicas y sociales aún no han podido ser compensadas. 

Se debe tener un criterio técnico claro y homogéneo para estudiar la deuda. La forma vertiginosa en la que se tomó este endeudamiento en moneda extranjera durante el gobierno anterior impidió generar las condiciones económicas de solvencia de la misma. Por ello, resulta clave identificar la naturaleza del proceso económico y la naturaleza del proceso que se inicia con un endeudamiento irresponsable, su relación con la fuga de capitales y la culminación de ello en la crisis financiera y cambiaria de 2018/19.

* Los autores son economistas de la Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE).

AR