Política industrial: la vigencia de un viejo debate

En el año 1992, desde el Departamento de Economía de la UIA, como su Economista Jefe, organicé, bajo las directivas de Horacio Rieznik, Presidente de la Comisión de política industrial, y Roberto Arano, Presidente de dicho Departamento, un seminario en el que se presentó el documento redactado en dicho ámbito “Bases para el diseño de una política industrial”. En el panel principal se contrapuso la visión favorable a esta política, expresada por Marcelo Diamand, por entonces Presidente del Consejo Académico de la entidad, y la opuesta, expresada por Adolfo Sturzenegger, economista liberal de gran prestigio. Muy resumidamente, Diamand remarcaba el concepto de ventajas comparativas adquiridas de la industria y la necesidad que el estado ayude a ese proceso, más aún, dada la estructura productiva desequilibrada de nuestros países. En tanto, Sturzenegger enfatizaba que las señales de precios son el único posible asignador de recursos de la economía según las ventajas comparativas estáticas y desaconsejaba la política industrial por los riesgos de fallas del estado y los problemas de cooptación. Escribí un artículo reflejando ese debate con el mismo título que el actual. 

En aquel entonces, la dupla Menem-Cavallo habían logrado sacar a la Argentina de la hiperinflación y estabilizar la economía pero no querían oír hablar de políticas activas. No era sólo nuestro país sino un clima de época, marcado por el comienzo de la hiperglobalización y el endiosamiento del mercado, del que el mundo está volviendo. El entonces canciller, Guido Di Tella, repitió aquello de que “la mejor política industrial es no tenerla”, frase que inmortalizaría Jaime Serra Puche, Ministro de Industria y Comercio del Presidente de México, Salinas de Gortari.

A lo largo de esa década, hubo otras voces que, en soledad, plantearon la necesidad de políticas productivas activas. En 1996, Franco Macri, como presidente de SOCMA, presentó un estudio sobre “La necesidad de una política industrial”, en el marco del Coloquio de IDEA. En consecutivas ediciones de la Conferencia Industrial de UIA, Roberto Rocca, Presidente de la Organización Techint, señalaba este concepto y el de la importancia de las PYMES para un desarrollo equilibrado regional y socialmente, en medio del clima poco receptivo a estas ideas.

Hace pocas semanas, Paolo Rocca fue el orador principal en el cierre de la última Conferencia Industrial, presidida por Martín Rappallini, Presidente de la UIA, y Martín Cabrales, Presidente de la Conferencia. En ese ámbito, Rocca, al igual que su padre en los 90s, volvió a plantear la necesidad de una política industrial, tal vez, más urgente hoy porque constituimos una excepción frente al resto del mundo. A diferencia de aquel entonces, en este nuevo ciclo internacional, todos los países llevan adelante fuertes intervenciones en esta materia, como lo mostró la publicación conjunta CEU (UIA)- Observatorio PYME, “El retorno de la política industrial” (febrero de 2025), que generará una ampliación de la brecha de productividad respecto a los que no lo hacen. En su exposición, Rocca evitó las visiones maniqueas respecto al accionar del Gobierno, reconociendo avances en el ordenamiento macroeconómico y la importancia de la agenda de reformas impositiva y laboral con el objetivo de reducir la informalidad e incrementar el empleo y favorecer la inversión y las exportaciones.

Dada la relevancia de esta exposición, por la necesidad de poner en marcha una política industrial en nuestro país que contribuya al desarrollo de nuestras fuerzas productivas frente a la opinión oficial contraria a este concepto, la transcribo en lo que respecta a esta cuestión. Aclaro que me permití intervenir marginalmente el texto ordenándolo temáticamente: 1) el cambio del ciclo internacional, 2) el desafío chino, 3) la respuesta de Occidente, 4) la Argentina y la necesidad de política industrial con dos acápites: 4.1) repensar la política industrial para un desarrollo industrial amplio y 4.2) una apertura externa racional a partir de la política industrial y el diálogo.

Estoy seguro que las reflexiones de Rocca contribuirán a un intercambio que ayude a aprovechar las oportunidades que la Argentina tiene por delante.

El cambio del ciclo internacional 

Estamos asistiendo al fin del ciclo mundial comenzado en los '90s, con el predominio de organizaciones multilaterales que posibilitaron la creación de espacios de diálogo internacional, en un escenario estable, en particular, en materia de organización del comercio internacional. 

Estamos viviendo un nuevo ciclo caracterizado por la intervención de políticas activas de los gobiernos sobre los desarrollos sectoriales y temas estratégicos, en un mundo inestable, que el sector industrial y las empresas deben enfrentar.

El desafío chino

China pone en cuestión el liderazgo americano con su fuerte crecimiento económico, el desplazamiento de los sectores industriales de los países occidentales hacia China (34% de la manufactura global), una agresiva expansión militar, en particular naval, con el control de hecho del Mar del Sur de la China, y una agresiva política tecnológica para lograr liderazgo sobre tecnologías avanzadas, desde semiconductores hasta la AI. Todo lo cual es organizado por un estado capaz de fijar prioridades. Así, en 2015, es impresionante cómo con el lanzamiento del “Made in China” estableció una guía de acción del Gobierno, para alinear la fuerza empresarial y los distintos estamentos estatales y lograr con coherencia en el tiempo, fortaleza y acción en todos los frentes de los objetivos planteados.

La respuesta de Occidente 

El estado interventor chino pone en discusión todo y genera reacciones en todo el mundo.

EE.UU. pone en marcha intervenciones activas en todos los campos, usando sanciones y tarifas, respondiendo a criterios de emergencia, de competencia desleal y de seguridad nacional. Desarrolla una mirada sectorial sobre lo que hay que defender y cómo hacerlo. No se limita a sanciones y tarifas sino que se extiende a intervención de capital en empresas, restricciones de importaciones, prohibiciones de determinadas empresas en determinados sectores.

Europa reacciona tomando decisiones igualmente agresivas: expropiando parte de sociedades, reorganizando la capacidad industrial en áreas que ellos ven como estratégicas. Lo mismo hace Canadá, México y todos los países del mundo.

El desafío chino a la hegemonía de EE.UU. puede ocurrir en un contexto de contención, de desacople o de conflicto.

La Argentina y la necesidad de política industrial

Este escenario implica que, como país, debemos volver a pensar en términos de política industrial, pensar desarrollos sectoriales, áreas que tenemos que defender, áreas donde es necesario promover transformaciones, es decir, intervenciones activa sobre los objetivos de largo plazo. Un país como la Argentina, por su dimensión, no puede colocarse en el contexto internacional solo con la fuerza de sus recursos naturales y dejarse guiar por esta. La Argentina necesita asociar lo que el Gobierno está haciendo, el fuerte reordenamiento de la macro, con una política industrial. El concepto de la política industrial ha sido, en nuestro país, desprestigiado por los abusos, la falta de transparencia y demás falencias en su aplicación, que no le quitan valor ni relevancia. Vale la comparación con la política monetaria que, en ningún país como en la Argentina, ha sido violada por todos lados pero eso no desprestigia este concepto. Así como tenemos que volver a hacer política monetaria, tenemos que volver a hacer política industrial porque tenemos que ver como se inserta la Argentina en este mundo.

Repensar la política industrial para un desarrollo industrial amplio

La Argentina es un país grande que para su desarrollo no puede apoyarse sobre una sola cadena de valor. La energía, la agroindustria, de extraordinaria potencia, la minería son fundamentales para el desarrollo pero todo eso no alcanza para un país como la Argentina que tiene exportaciones per capita por 1 mil millones de dólares mientras China tiene 4 mil y Canadá y Australia 10 mil. La Argentina necesita una fuerte y amplia estructura industrial. 

La industria es esencial para la cadena de transformación y para generar empleo de calidad, innovación, calidad institucional. Como en EEUU, la asociación entre industria e innovación es muy estrecha e importante. 

Repensar los términos de una política industrial ayudaría a analizar todos los factores que impactan sobre el sector productivo para poder construir una industria con una competitividad creciente, con capacidad de incorporar tecnología, con capacidad de invertir fuerte y lograr una posición en el contexto internacional. No hay competitividad sin tecnología. 

Es lo que hacen todos los países del mundo. Discuten dónde va el sector del acero, los autos, los bienes durables, los bienes de consumo. Se preguntan, por ejemplo, cómo articular la cadena del sector agroindustrial para ayudar a ser una potencia no solo en agroindustria sino también en toda la industria que la sostiene. Todas cosas que podemos hacer a partir de una política industrial, siendo conscientes del desprestigio que, en veinte años de administración, se ha creado para el concepto, pero sabiendo que sigue vigente para construir el país que queremos. 

Una apertura externa racional a partir de la política industrial y el diálogo

Debemos pensar en promover un desarrollo industrial racional. Partimos de la aceptación por todos de un principio esencial conseguido por el Gobierno, el equilibrio fiscal y el ordenamiento macroeconómico. La apertura racional al mundo implica tener una política industrial para entender a qué cadena de valor hay que apoyar y cuáles aceptamos, de hecho, que jueguen un rol distinto. 

Como ejemplo, veamos lo que está pasando con la línea blanca, en todo el año 2024 frente a estos nueve meses del 2025, las importaciones pasaron en lavarropas de 5 mil a 87 mil y en heladeras de 10 mil a 80 mil. Frente a este panorama, los productores locales deben decidir si producen agregando valor o cierran su planta y distribuyen productos importados usando su cadena comercial. 

¿Cómo se para el estado frente a una decisión de este tipo? Deja que la fuerza que presiona sobre este sector, como el exceso de capacidad en China y la dificultad de competir desde la Argentina por razones estructurales, actúe libremente? Dejamos que esto ocurra o podemos tener un diálogo? Entiendo que estamos ante un escenario para pensar una política industrial que reconozca sus límites pero también sus méritos y abra un diálogo profundo con los actores de la producción que permita discutir la situación de cada sector. Es probable que haya algún sector que no tenga vigencia estratégica en un país como el nuestro pero hay muchos otros que, tal vez, necesiten una transición y que deben ser apoyados. Apoyados, por ejemplo, frente a situaciones de competitividad que pueden necesitar defensa contra el comercio desleal o contra el exceso de capacidad productiva, para posibilitar la inserción internacional en un contexto mundial que quiere que la Argentina sea parte de un Occidente responsable. 

El autor es licenciado en Economía y Doctor en Ciencias Económicas UBA.