COP27: una nueva batalla de América Latina y el Sur Global por financiamiento para pérdidas y daños

Las fuertes lluvias, las inundaciones y los corrimientos de tierra afectaron a más de 2,5 millones de personas en todos los países de América Central, desde Panamá hasta Belice. Crédito: Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja - IFCR

Juan Mayorga

Periodistas por el Planeta —

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Han pasado 24 años desde el huracán Mitch y la economía de Honduras no se ha repuesto del todo. El huracán, categoría 5, tocó tierra en el país centroamericano el 29 de octubre de 1998 y, a su paso, arrasó con una tercera parte de los granos nacionales. El daño alcanzó cultivos vitales para la exportación del país, incluyendo plátano, café y caña de azúcar. Eso sin considerar daños a otras cosechas y a las tierras de cultivo, además de carreteras, puentes, hospitales, escuelas y otros activos de infraestructura pública. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) estimó el costo total del impacto en 3,841 millones de dólares, equivalentes a casi el 70% del Producto Interno Bruto (PIB).

Mitch fue la tormenta más devastadora en la región desde el Gran Huracán de 1780: no se esperaba pronto otro fenómeno de esa magnitud. Sin embargo, la frecuencia e intensidad de las tormentas de los últimos tres años ponen en tela de duda esa predicción.

En noviembre de 2020, mientras el mundo entero contenía desde su casa la arremetida de la pandemia del COVID-19, los huracanes Eta e Iota azotaron Centroamérica, provocando una nueva ola de devastación y muerte en Honduras. 

En medio de la tragedia, y espoleados por las revelaciones de la ciencia climática y el avance las negociaciones climáticas, muchos hondureños y centroamericanos han comenzado a preguntarse cuánto pueden aguantar sus países y economías ante el aumento de los ciclones, sequías, olas de calor y otros fenómenos meteorológicos extremos causados por el cambio climático.

Más aún, las preguntas empiezan a surgir una tras otra: por qué deben enfrentar solos la devastación, cuando resulta evidente que ellos no han sido los causantes de las emisiones que han calentado la atmósfera y desestabilizado el sistema climático.

Y ese, precisamente, es el meollo de lo que en las negociaciones climáticas internacionales se conoce como pérdidas y daños.

De los “desastres naturales” a los “desastres climáticos”

Si bien Centroamérica es una de las regiones más vulnerables del mundo a los eventos climáticos extremos derivados del calentamiento global, no es la única. Por lo tanto, los cuestionamientos sobre justicia climática y responsabilidad frente a las pérdidas y los daños se repiten en otras partes del mundo, principalmente en el Sur Global, que incluye el Sureste Asiático y el África Subsahariana.

Las escenas de países vulnerables golpeados de forma inclemente por el cambio climático —como las “inundaciones bíblicas” vistas este año en Pakistán— se reproducen todos los días en los medios masivos y las redes sociales, pero, hasta hace pocos años, esos eventos extremos —como ciclones, sequías o lluvias torrenciales— eran descritos como “desastres naturales”.Sin embargo, como detalla el informe sobre Impactos, Adaptación y Vulnerabilidad del Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), presentado en febrero pasado, no hay mucho de natural en eventos meteorológicos detonados o empeorados por un cambio climático causado por actividades humanas.

Si bien este tipo de fenómenos han ocurrido de manera natural a lo largo de la historia, su frecuencia e intensidad aumentan con cada décima de grado Celsius que elevamos la temperatura promedio del planeta, al mismo tiempo que aumenta la vulnerabilidad de territorios y poblaciones humanas.

Y si se vincula estos fenómenos devastadores a las actividades humanas, se vuelve inevitable una responsabilidad a nivel internacional entre los causantes del cambio climático y los afectados. Aunque este tema ha estado presente en casi tres décadas de negociaciones internacionales, incluso desde la misma concepción de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), sigue enfrentando resistencias de los países ricos, que se niegan a aceptar pagar compensaciones a los países en desarrollo afectados.

Los daños económicos derivados del cambio climático para los países del Sur Global alcanzarán casi 428.000 millones de dólares anuales en 2030 y hasta 1,67 billones anuales para el año 2050 en un escenario de 3°C de calentamiento global promedio, según estimaciones realizadas en 2015 por la organización especializada en el análisis de la acción climática, Climate Action Tracker.

Específicamente, América Latina y el Caribe concentraron el 53% de las pérdidas económicas mundiales debido a “desastres climáticos” entre 1998 y 2017, promediando pérdidas anuales superiores del 1,5% del PIB, según el más reciente informe en esta materia publicado por la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR, por sus siglas en inglés).

Uno de cada cuatro desastres en el mundo durante la última década ocurrió en esta región, donde más de la mitad de las ciudades son altamente vulnerables a desastres. Hacia 2030, el cambio climático en la región podría aumentar las olas de calor entre 5 y 10 veces, además de duplicar la superficie de suelo urbano expuesto a inundaciones y sequías, agrega el informe.

¿Qué son las pérdidas y los daños?

Se trata de uno de tres pilares en los que se han dividido las negociaciones internacionales sobre cambio climático, luego de años de estira y afloja entre países del Norte y el Sur Global. Los otros dos pilares son la mitigación y la adaptación.

La mitigación consiste en disminuir las emisiones causantes del calentamiento global y, con ello, la probabilidad de impactos consecuentes. La adaptación implica que, aún con el calentamiento que ya hemos alcanzado (casi 1,2°C desde la era preindustrial), habrá impactos negativos y, por lo tanto, tenemos que prepararnos para ellos.

Pérdidas y daños, por su parte, se refiere a los impactos que ya han ocurrido. Es decir, deja de esperar consecuencias posibles y se concentra en las cicatrices ya visibles del cambio climático, para tratar de entender cómo sanarlas o compensarlas.

Al mismo tiempo, pérdidas y daños es un término que encierra dos ideas: los daños son impactos negativos en los que la reparación aún es posible, mientras que en el caso de las pérdidas, esta posibilidad ya se ha perdido, explica Liliana Ávila, abogada de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA).

Por ejemplo, un daño son las cosechas devastadas por una inundación. Las cosechas se podrán reponer con suficiente inversión y trabajo, ya sea en uno o diez años. Sin embargo, el derretimiento de la cresta nevada en una montaña por el aumento de la temperatura global es una pérdida, ya que no hay manera de restablecer esa capa de hielo.

“Es importante hablar de pérdidas y daños porque los impactos de cambio climático son claramente un asunto de justicia, porque los países del Norte son los que más han contribuido a las emisiones que nos han llevado a esta crisis y porque los países del Sur son los que más vulnerabilidad y menos capacidad de adaptación tienen”, explica Ávila.

Sin embargo, las pérdidas y daños no sólo se refieren a aspectos materiales o económicos, sino a otros como la cultura, las tradiciones, las lenguas y las formas de vida que están desapareciendo del planeta por el cambio climático, destaca la abogada.

Por ejemplo, en la Sierra Nevada de Santa Marta, en Colombia, los indígenas arhuacos consideran a los picos congelados como guardianes del corazón del mundo y, por lo tanto, les dan una gran importancia. Pero, a medida que estos picos pierden sus capas congeladas, este pueblo originario percibe una pérdida en su cosmovisión.

“Y como éste, hay muchos pueblos que están perdiendo sus formas de vida y de ser en el mundo”, explica Ávila.

Siempre en la mesa, pero al final de la lista

Aunque las pérdidas y los daños han ocupado un sitio en la mesa de las negociaciones internacionales, siempre han estado al final de la lista de prioridades, antecedidas irremediablemente por la mitigación y la adaptación. En ese orden.

Recientemente, gracias a la presión de los países vulnerables, la discusión de pérdidas y daños ha ido ganando terreno a lo largo de las últimas Conferencias de las Partes (COPs). 

Pérdidas y daños debutó como un mero concepto a ser abordado en las negociaciones en 2007, durante la COP13 celebrada en Bali (Indonesia). Luego, esperó largos años para que en 2013, en la COP19 en Varsovia (Polonia), fuera incluida en la arquitectura institucional a través del Mecanismo Internacional de Varsovia (mejor conocido por sus siglas en inglés como WIM).

Este mecanismo está encargado de enfrentar las pérdidas y los daños en países en desarrollo particularmente vulnerables al cambio climático. Entre sus funciones destacan tres: mejorar el conocimiento de los enfoques integrales de gestión de riesgo, fortalecer el diálogo y la coordinación entre los interesados, e intensificar el apoyo a los países para que puedan realizar acciones, incluyendo financiación, tecnología y fomento de capacidades.

En 2015, pérdidas y daños recibió un nuevo impulso al quedar plasmado en el Artículo 8 del Acuerdo de París, al final de la COP21. Desde el 2016, esta agenda ha avanzado en las reglas y los cinco ámbitos estratégicos de trabajo: eventos de aparición lenta, pérdidas no económicas, enfoques de gestión integral de riesgos, movilidad humana, acción y apoyos.

Finalmente, en 2019, durante la COP25 en Madrid (presidida por Chile), se estableció la Red de Santiago (Santiago Network, en inglés) con el propósito de catalizar asistencia técnica para implementar enfoques relevantes para evitar, minimizar y atender las pérdidas y los daños en los países en desarrollo que son particularmente vulnerables al cambio climático.

El siguiente paso era la institucionalización de un organismo que facilitara el intercambio financiero, lo cual fue peleado con uñas y dientes por un bloque compacto de países en desarrollo en la COP26 en Glasgow (Escocia). Sin embargo, los países desarrollados ahogaron esa demanda con un paliativo: otra mesa de diálogo.

Para Diana Cárdenas, del Grupo de Financiamiento Climático para América Latina y el Caribe (GFLAC), es imprescindible continuar las negociaciones de pérdidas y daños como un tercer pilar de la acción climática, recordando además la “brecha gigantesca” de este rubro en comparación con mitigación o adaptación, a los que actualmente se destina al menos el 93% del financiamiento internacional.

“La batalla sigue en pie hacia la COP27 (del 6 al 18 de noviembre en Sharm El Sheikh, Egipto). Es un tema que queda pendiente y que vamos a seguir abordando desde la perspectiva de responsabilidad, porque cada vez más vamos a sentir los efectos y los impactos, y las pérdidas y los daños van a ser mayores”, explica.

Responsabilidad y compensación, temas tabú

Reconocer en las negociaciones climáticas la responsabilidad de los países emisores como causantes indirectos de los eventos meteorológicos que devastan países en desarrollo, es algo que tendría inevitablemente consecuencias legales. Los países causantes del cambio climático tendrían que pagar, al menos parcialmente, por los daños y las pérdidas que dejan los huracanes en Centroamérica, las sequías atípicas en México o el alza catastrófica del nivel del mar en las islas del Caribe.

Es por ello que, como lo reiteran todos los especialistas consultados para este artículo, los gobiernos de Estados Unidos y Europa se han opuesto consistentemente a la discusión de pérdidas y daños durante toda la historia de las negociaciones climáticas.

“Los mismos términos ‘responsabilidad legal’ (liability) y ‘compensación’ son tabú, no tenemos permitido usarlos en las negociaciones porque los países ricos no nos permiten usarlos. Esa es la hegemonía que tienen sobre el lenguaje”, explica el profesor, autor del IPCC y experto en negociaciones climáticas, Saleemul Huq, una de las pocas personas en el mundo que ha asistido a todas y cada una de las 26 conferencias de las partes sobre el cambio climático realizadas hasta la fecha.

“Pero, logramos que acordaran los términos ‘pérdidas y daños’ para, al menos, poder hablar sobre ello”, añade.

Ahora bien, la batalla por las pérdidas y los daños no se limita sólo al lenguaje, sino que está presente en cada pasillo y conversación dentro de las negociaciones climáticas. Y los países se involucran según sus propios intereses.

Saleemul Huq recuerda como el año pasado, en la COP26, la presión unánime de 136 países en desarrollo mantuvo presente la creación de una secretaría para pérdidas y daños como un acuerdo en el borrador del Pacto Climático de Glasgow hasta el último día de las negociaciones.

“Hubo un día de extensión y, cuando regresamos el sábado, el texto ya había sido cambiado. Nos enteramos después que fue por insistencia de Estados Unidos, y la ‘Secretaría de Glasgow’ fue cambiada por un ‘Diálogo de Glasgow para Financiamiento de Pérdidas y Daños’. Así que solamente quieren hablar, pero nosotros no nos rendimos y trataremos de que la secretaría sobre pérdidas y daños sea acordada en la COP27 en Egipto”, indica.

Menos negociaciones, más implementación

A medida que se habla de pérdidas y daños —y que se llega a acuerdos sobre su significado, comprensión y alcances—, se hace más visible que sobran palabras y falta apoyo concreto. Y aunque este último puede ser capacitación o transferencia de tecnología, a menudo se enuncia en su forma más pragmática: financiamiento.

Desde el cierre del “libro de reglas” del Acuerdo de París en la COP26, las negociaciones internacionales se tratan menos de acuerdos y más sobre implementación. Las reglas han sido acordadas y los objetivos establecidos, ahora falta llevar a la práctica todo lo plasmado en el papel para detener el calentamiento global en 1,5°C y así evitar los peores impactos del cambio climático.

Adrián Martínez, director de la Ruta del Clima, ha documentado el impacto negativo del cambio climático en comunidades de Centroamérica desde hace al menos una década, mientras que —en paralelo— ha visto cómo el tema de pérdidas y daños ha sido “sistemáticamente excluido” por gobiernos como los de Estados Unidos, la Unión Europea y Canadá.

Ante esto, Martínez arenga a las organizaciones de la sociedad civil a no perder tiempo con mecanismos distractores como el Diálogo de Glasgow. En su lugar, exhorta a trabajar tanto desde los territorios afectados —documentando daños, creando sistemas de monitoreo, involucrando a la población y estandarizando reportes— como en otros espacios de las negociaciones internacionales.

“Una de las cosas que no podemos permitir, y dejar que continúe dentro de la convención marco y estas negociaciones sobre cambio climático, es postergar tener recursos”, asegura.

Y agrega: “lo que estamos viendo en América Latina es un costo que los países del Norte nunca van a poder resarcir y, sin embargo, al menos deberían reconocer su responsabilidad por este daño que nos están causando, volviendo muchas de nuestras comunidades lugares donde no se puede prosperar y donde muchas personas se ven forzadas a huir”.

Un asunto de justicia climática

Al coro de países que piden financiamiento para pérdidas y daños se han unido también las voces de actores relevantes en el Norte Global.

En el marco de la 77° Asamblea General de Naciones Unidas, el Secretario General de Naciones Unidas -Antonio Guterres- pidió a los países miembro tasar las utilidades de los combustibles fósiles y redirigir esos ingresos a los países que sufren actualmente pérdidas y daños.

“Las pérdidas y los daños están ocurriendo ahora, lastimando gente y economías ahora, y deben ser atendidos ahora, empezando enla COP27”, dijo. “Esto es un asunto fundamental de justicia climática, solidaridad internacional y confianza.”

Ante la presión sobre los países desarrollados para financiar pérdidas y daños, hay gobiernos que están adoptando una postura más amable que la de Estados Unidos.

Casi en paralelo al discurso de Guterres, Dinamarca anunció un compromiso por 100 millones de coronas danesas (poco más de 13 millones de dólares) para apoyar a países en desarrollo afectados por el cambio climático, con lo que marcó un hito como el primer país miembro de Naciones Unidas en financiar pérdidas y daños.

El anuncio corrió a cargo del ministro de Desarrollo, Flemming Moller Mortensen, quien hizo un llamado a atender las consecuencias actuales del cambio climático. “Es gravemente injusto que los más pobres del mundo deban sufrir la mayoría de las consecuencias del cambio climático, al que ellos han contribuido menos”, afirmó.

Sin comprometer alguna cantidad, Alemania se posicionó del lado de financiar pérdidas y daños. Evocando las desastrosas inundaciones en Pakistán, la ministra de Exteriores Annalena Baerbock anunció, en la primera semana de septiembre, que “Alemania trabajará hacia una distribución justa de los costos en la COP27 en Egipto, poniendo en la agenda la cuestión de la adaptación, pero en particular la cuestión de pérdidas y daños”.

Se espera que Reino Unido también anuncie un compromiso financiero sobre pérdidas y daños como una manera de dejar un legado positivo de su presidencia durante la COP26.

En Egipto, y a solicitud de la presidencia de la COP27, la discusión sobre pérdidas y daños correrá a cargo de dos experimentadas mujeres que gozan de la confianza de los sectores más progresistas de las negociaciones: la ministra de Medio Ambiente de Chile, Maisa Rojas, y la comisionada climática de Alemania y ex directora Ejecutiva de Greenpeace, Jennifer Morgan.

Retos de pérdidas y daños

Analistas coinciden en que, exacerbado por la tragedia en Pakistán, el tema de pérdidas y daños dominará las negociaciones de la COP27, que se realizarán en el balneario egipcio de Sharm El Sheikh entre el 6 y el 18 de noviembre.

Pero, aun si no faltara voluntad política, hay retos difíciles de resolver que son inherentes al tema de pérdidas y daños, advierte la experta en finanzas climáticas y cofundadora de GFLAC, Sandra Guzmán.

Por ejemplo, ¿cómo determinar los montos de compensación para pérdidas y daños? ¿Cómo canalizar los recursos una vez que se han definido? ¿Los administrarán gobiernos corruptos u ONGs no elegidas democráticamente? ¿Cómo manejar los costos de las pérdidas inmateriales, incluyendo las prácticas y culturas que desaparecen a consecuencia de los impactos climáticos?

“Nadie sabe a ciencia cierta cómo va a funcionar, ni los gobiernos ni las grandes organizaciones sociales”, explica.

La opinión de Guzmán, por ejemplo, va a contrapelo del objetivo de cofundar una secretaría para la administración de los procesos de reparación, pues considera que nuevas instituciones generarían burocracia adicional que sólo complicaría el acceso al financiamiento.

“Necesitamos un tipo de programa de financiamiento que pueda operacionalizarse en fast track y evitar burocracia innecesaria”, asegura.

A pesar de los retos, Martínez considera que es un buen momento para tratar de puntualizar qué está pasando, aunque no lo podamos entender o cuantificar del todo.

“Las pérdidas y los daños es una de las realidades que vivimos en muchos países y comunidades de Latinoamérica, por eso es tan importante que nuestros países aprovechen estos nuevos espacios que hay dentro de la CMNUCC para alzar la voz y tener reclamos políticos que sean concretos y lleven a resultados tangibles que beneficien a las personas afectadas”, enfatiza.

JM

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