¿Debe el Estado decidir qué se produce en un país?

¿Debe el Estado decidir qué se produce en un país? ¿O debe dejar que los mercados decidan si fabricar acero o caramelos? Algunos sostienen que el Estado nunca debe interferir, porque siempre hace las cosas mal, que lo mejor para que un país prospere es dejar que las empresas privadas inviertan en lo que crean que les va a dar más ganancias, para lo cual seguirán señales de precios, establecidos en los mercados a partir de preferencias de consumidores, dotación de recursos y tecnología. Para ellos, la intervención del Estado lleva a distorsiones, al desviar recursos hacia actividades priorizadas por burócratas, en perjuicio de sectores más eficientes, con más capacidad de progreso. 

En el extremo opuesto se cree que el Estado debe planificar la asignación de recursos a las distintas actividades productivas porque las corporaciones empresarias sólo están interesadas en sus ganancias y no en el bienestar social. Se propone un papel muy activo del Estado, a través de empresas estatales y/o induciendo a las empresas privadas a orientarse hacia determinados sectores, utilizando regulaciones, impuestos y subsidios.

No hay dudas acerca de la necesidad de intervención del Estado cuando un servicio no puede ser provisto por el mercado, o no es aceptable socialmente que lo haga, por razones de equidad o de eficiencia, por ejemplo, justicia, legislación o seguridad pública. Como las sociedades necesitan estos servicios, en todos los países el Estado se hace cargo.  

Además, la mayor parte de la gente cree que el Estado debe intervenir moderando las desigualdades en la distribución del ingreso y en las oportunidades que tiene cada ciudadano de acceder a un buen nivel de vida. Así, el Estado interviene asistiendo a sectores de la población de bajos ingresos, procurando que todos los niños accedan a adecuada nutrición, salud y educación (para disminuir la desigualdad de oportunidades), y protegiendo a los consumidores de prácticas comerciales consideradas abusivas.  

Y, al menos en la mayor parte de los países, hay un convencimiento generalizado de que el Estado debe moderar el ciclo económico, para que las recesiones no causen daños mayores, más allá de que se discuta cuáles instrumentos usar (fiscales o monetarios) y la profundidad y oportunidad de la intervención. 

Pero hay una encendida controversia respecto a la “política industrial”: cuando las acciones estatales inciden en forma deliberada en la estructura productiva dirigida a los mercados. ¿Son capaces de impulsar el crecimiento económico o, por el contrario, lo obstaculizan?

Un argumento tradicional a favor de la intervención estatal es el de “industrias estratégicas”: se plantea que hay sectores que son imprescindibles para el desarrollo de un país. No serían siempre los mismos. Tradicionalmente fueron las manufacturas: país industrializado era sinónimo de país desarrollado. Hoy se piensa más en la “economía del conocimiento”: actividades que llevan a una constante transformación de la tecnología y el consumo a partir del uso aplicado del conocimiento, en ramas como software, biotecnología, comunicaciones, nanotecnología, etc. El planteo es que al futuro de un país le hace diferencia tener dentro de sus fronteras producciones con perspectivas de fuerte crecimiento, o no tenerlas.

Esta noción se combina con la de “industria naciente”, que sostiene que, en algunos casos, existe capacidad de desarrollar una producción nacional eficiente y competitiva, pero no puede lograrse sin el apoyo del Estado, porque inicialmente no puede competir con la de otros países que ya alcanzaron una escala adecuada, una red de proveedores y, en algunos casos, “moldearon” la demanda de modo de hacerla dependiente de sus productos. El dogma del libre mercado asume que no hay barreras a la entrada a los distintos sectores productivos; en la práctica, los hay, y son difíciles de sortear cuando se empieza de cero, sin apoyo suficiente. 

En las economías modernas, gran parte de la producción no depende de mercados que actúen como “manos invisibles” impersonales, sino de empresas dominantes en sectores claves; muchas de ellas, parte de grupos económicos multinacionales, que toman sus decisiones de inversión con una lógica global. Lógica que se ve afectada por las políticas de otros países, tendientes a que se radiquen en sus territorios las actividades más dinámicas. En ese contexto, se afirma que dejar librado al “libre mercado” la conformación productiva de un país es, como mínimo, ingenuo: porque el “libre mercado” es una entelequia. 

¿Cuál es, hoy en día, el centro académico de las teorías de la no intervención estatal? Estados Unidos. País que tiene larga historia de intervención estatal; y, sin ir más lejos, ha aprobado recientemente la “U. S. Innovation and Competition Act” (USICA), que se propone impulsar sectores estratégicos que ya son fuertes allí, vinculados con la economía del conocimiento. Su propósito es impulsar la competitividad industrial, en rubros como semiconductores, cuya escasez este año afecta la capacidad de producción de algunas industrias. Ha llevado a decir “la política industrial está de regreso en Estados Unidos”, para escándalo de algunos economistas (por ejemplo, Anne Krueger, en “America’s Muddled Industrial Policy”). Por su parte, Europa también tiene una larga tradición de intervención; por ejemplo, a favor de la producción de alimentos, argumentando la necesidad de “soberanía alimentaria”. Y actualmente también se busca fortalecer su “soberanía tecnológica”. 

En la actual coyuntura, ¿qué necesita Argentina para crecer? Además de finanzas públicas ordenadas (para descartar una nueva crisis de origen fiscal), se requiere –como mínimo–obtener las divisas necesarias para sostener un proceso de crecimiento, generar empleos de calidad para incluir a la mayor cantidad posible de familias, y progreso técnico, para poder competir en el mundo del futuro. Nada garantiza que los mercados, sin intervención estatal, serán capaces de transformar la estructura productiva de modo de obtener esos tres objetivos. Pero, claro, tampoco hay garantías de que se logre bajo intervención estatal. Depende, en gran medida, de la calidad de esa intervención. 

Si se piensa en historias exitosas de crecimiento económico, ¿cuál sería la primera que viene a la mente? Probablemente la de China: desde 1976 multiplicó por 48 su valor de producción, un crecimiento promedio de 9% anual (mientras Argentina apenas lo multiplicó por dos, aumento apenas superior al de la población). Si bien en China las empresas privadas han jugado un rol fundamental en el crecimiento, la dirección del proceso estuvo y está a cargo del Estado.

¿Y una historia de fracasos económicos (distinta de la de nuestro país)? Hay varias; por ejemplo, Corea del Norte, cercana geográfica y políticamente a China, que también tiene un fuerte dirigismo estatal; pero ha tenido resultados desastrosos.

Esto sugiere que la intervención estatal no es necesariamente buena o mala, depende de la orientación que tenga. Si los gobernantes hablan de desarrollo y de proteger empleos e industria nacional, pero las acciones tienden a favorecer a determinados grupos (económicos, sindicales, políticos, etcétera), no hay garantías de transformar la estructura productiva; porque la transformación implica que los sectores dominantes hoy pierdan peso, para dar lugar a nuevas producciones, donde puedan surgir nuevas empresas, que generen nuevos empleos. Si los grupos con poder actual están cómodos con la estructura actual, es probable que se opongan a modificarla, y sólo usen la intervención estatal para proteger sus intereses; es decir, para impedir un cambio profundo que pueda desafiar su poder. 

Un Estado que se fije como objetivo el crecimiento sostenido e inclusivo necesita equipos técnicos que analicen las fortalezas y debilidades de las dotaciones de recursos nacionales, las perspectivas de crecimiento en distintos sectores, e identifiquen actividades con efecto particularmente dinámico en la economía. Esos equipos deberían estar suficientemente cerca de los empresarios como para entender las fortalezas y debilidades de la estructura productiva, y descubrir conjuntamente las oportunidades de crecimiento; pero lo suficientemente distantes como para no ser cooptado por intereses particulares. Pero, sobre todo, el Estado que se proponga el desarrollo económico necesita decisión política para avanzar, sobre todo, en las decisiones necesarias para transformar la estructura productiva, que pueden perjudicar a sectores con capacidad de obstaculizar los cambios. 

Se necesita también, por supuesto, empresarios que identifiquen oportunidades y estén dispuestos a arriesgar su capital en sectores promisorios, pero no totalmente explorados en nuestro país. Pero los empresarios tienden a adaptarse al medio ambiente; si ven que la mejor forma de ganar dinero es subir los precios sin arriesgar su capital emprendiendo actividades innovadoras, actuarán en consecuencia. Las políticas tienen que buscar cambiar el ambiente de negocios; pero no necesariamente en el sentido que se suele reclamar, bajando impuestos que gravan a las empresas y a sus dueños, desprotegiendo a los trabajadores formalizados y eliminando regulaciones estatales para permitir que los dueños del capital (productivo o financiero) hagan lo que quieran. 

Lo principal, para cambiar ese ambiente, es dar un entorno de previsibilidad, a partir del cual los empresarios puedan programar sus inversiones. Pero, además, subsisten los argumentos para hacer política industrial, buscando orientar las inversiones hacia las actividades más convenientes para el futuro del país. Teniendo como condiciones básicas: transparencia (las oportunidades tienen que estar sobre la mesa, y ser para todos); vocación de desarrollo (la orientación tiene que tener claros propósitos, alineados con los intereses de la Nación) e inteligencia y conocimientos: las políticas industriales no se pueden definir en una torre de cristal, tienen que partir de la realidad del país, del conocimiento de las herramientas disponibles para la política, de una razonable proyección acerca de la evolución de las demandas futuras y de un modelo de comportamiento que sirva para predecir las respuestas que tendrán las medidas de política.   

DTC