Ley de Glaciares: crónica de una judicialización anunciada

La reforma de la Ley de Glaciares no sólo reabrió un debate ambiental de alta sensibilidad: también inauguró, de forma inevitable, un ciclo de judicialización que expone debilidades estructurales en su validez constitucional y en su legitimidad democrática. Lejos de aportar previsibilidad, la norma se proyecta como fuente de conflictividad institucional, en tanto compromete el régimen de presupuestos mínimos ambientales, vulnera estándares de participación pública y se aparta de obligaciones internacionales asumidas por el Estado argentino.

No se trata de una hipótesis especulativa. La judicialización ya ha comenzado a materializarse. La demanda promovida por la provincia de La Pampa –en defensa de los recursos hídricos compartidos– y la acción colectiva impulsada por organizaciones de la sociedad civil, que reúne cerca de un millón de adhesiones (convirtiéndose en la más importante de la historia), constituyen manifestaciones tempranas de un proceso que probablemente se profundice en los próximos meses. Ambas iniciativas, desde perspectivas distintas pero convergentes, cuestionan la constitucionalidad de la reforma y anticipan un escenario de litigiosidad compleja, con potencial intervención de la Corte Suprema.

El núcleo del problema reside en la alteración del artículo 41 de la Constitución Nacional. La reforma no eliminó formalmente el régimen de protección de glaciares, pero lo vacía de contenido al desarticular su carácter de presupuesto mínimo. El artículo 41 establece una arquitectura precisa, en cuanto a que corresponde a la Nación fijar estándares ambientales mínimos, mientras que las provincias pueden complementarlos sin reducirlos. Esta lógica –que estructura el federalismo ambiental argentino– es trastocada por una norma que, bajo la apariencia de flexibilidad, está habilitando la fragmentación del estándar protector.

La reforma sustituye un piso uniforme de protección por una multiplicidad de criterios potencialmente divergentes. Lo hace al delegar en las jurisdicciones locales la definición de los ambientes protegidos, condicionar la tutela a verificaciones administrativas y desvirtuar el carácter técnico-científico del Inventario Nacional de Glaciares, permitiendo remover del registro áreas previamente identificadas. El resultado no es un federalismo de concertación, sino un esquema de descentralización que habilita la reducción del nivel de protección ambiental.

Esta mutación normativa no es neutra desde el punto de vista constitucional. La Corte Suprema ha señalado que los presupuestos mínimos establecidos en el artículo 41 de la Constitución Nacional configuran un piso uniforme de protección ambiental que las provincias pueden complementar pero no alterar, y que ninguna interpretación resulta constitucionalmente admisible si vacía de contenido ese esquema. En esa línea, la jurisprudencia ha afirmado que el dominio originario de los recursos naturales por parte de las provincias no resulta incompatible con la potestad nacional de establecer límites ambientales generales. La reforma, sin embargo, invierte esta relación y debilita el núcleo operativo de la ley sancionada en 2010.

Esta cuestión adquiere particular relevancia a la luz del artículo 124 de la Constitución Nacional, que reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Esa cláusula, sin embargo, no puede ser interpretada en términos absolutos ni como una habilitación para adoptar decisiones que proyecten efectos negativos sobre otras jurisdicciones. En el caso de los sistemas glaciares y periglaciares, cuya dinámica excede los límites provinciales y alimenta cuencas interjurisdiccionales, el ejercicio de ese dominio debe armonizarse necesariamente con el régimen de presupuestos mínimos del artículo 41 y con los principios de cooperación y equidad federal. Admitir lo contrario implicaría convalidar que provincias ubicadas en zonas de nacientes puedan, en los hechos, comprometer la disponibilidad y calidad del agua de aquellas que dependen de esos sistemas hídricos, desnaturalizando así el carácter colectivo y compartido de un recurso estratégico.

A ello se suma un segundo eje de cuestionamiento: la vulneración de los estándares de participación pública. La audiencia pública convocada (con una participación masiva –más de 100.000 inscriptos– que evidencia el alto interés social comprometido) no logró garantizar condiciones efectivas de intervención. Limitaciones materiales, reglas cambiantes y criterios poco transparentes de selección de expositores afectaron el carácter sustantivo de la participación. En el derecho ambiental contemporáneo, la participación pública constituye un requisito de validez de las decisiones que pueden afectar el ambiente. Así lo establece la Ley General del Ambiente y, con mayor énfasis, el Acuerdo de Escazú, que obliga a los Estados a garantizar mecanismos abiertos, inclusivos y efectivos en procesos de toma de decisiones ambientales.

La reforma de la Ley de Glaciares se aparta de estos estándares en un contexto particularmente sensible: el de una norma que implica, objetivamente, una regresión en el nivel de tutela ambiental (violando el principio precautorio, el principio de no regresión y las obligaciones asumidas por el Estado argentino en el marco del Acuerdo de Escazú). En tales casos, la exigencia de participación debe intensificarse. En esta situación, la ausencia de un proceso deliberativo robusto debilita la legitimidad política de la ley y refuerza los argumentos para su impugnación judicial.

Desde esta perspectiva, la invocación del Acuerdo de Escazú adquiere centralidad. Este instrumento, con jerarquía supralegal en el ordenamiento argentino, impone obligaciones concretas en materia de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en asuntos ambientales. La reforma cuestionada aparece difícilmente compatible con estas exigencias, tanto por las deficiencias del procedimiento como por sus efectos sustantivos.

En la misma línea, la reforma también resulta difícilmente compatible con los compromisos asumidos por la Argentina en el marco del acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea, que establece que las partes no deben debilitar sus niveles de protección ambiental con el objeto de promover el comercio o la inversión. Introducir una flexibilización regresiva en un régimen de presupuestos mínimos ambientales expone al país a cuestionamientos en el plano internacional.

En este contexto, las acciones judiciales en curso no deben interpretarse como episodios aislados, sino como la manifestación de un problema estructural. Cuando una norma se sanciona con déficits de legitimidad, con fundamentos técnicos insuficientes y en tensión con el marco constitucional e internacional vigente, la judicialización se vuelve una consecuencia altamente esperable.

Paradójicamente, ello afecta uno de los objetivos que la propia reforma dice perseguir: la previsibilidad. Lejos de generar certezas, una ley expuesta a cuestionamientos constitucionales abre un escenario de incertidumbre regulatoria, con posibles medidas cautelares, suspensión de proyectos y redefiniciones judiciales del marco normativo. La experiencia comparada es clara en este punto: la seguridad jurídica no se construye debilitando estándares ambientales, sino consolidándolos sobre bases legítimas y estables.

En este punto, conviene despejar un supuesto implícito en el argumento oficial: que el régimen vigente constituía un obstáculo para el desarrollo de la actividad minera. La evidencia disponible muestra lo contrario. La minería en la Argentina ha experimentado un crecimiento sostenido en los últimos años bajo la vigencia de la Ley de Glaciares, lo que indica que el marco normativo existente no sólo no impedía el desarrollo de la actividad, sino que lo hacía posible dentro de reglas claras y conocidas. 

La judicialización abre, en definitiva, un conjunto de interrogantes que la justicia deberá resolver. ¿Puede el Congreso reformular los presupuestos mínimos hasta el punto de volverlos dependientes de decisiones administrativas locales? ¿Es compatible con el artículo 41 una norma que habilita, en los hechos, la fragmentación del estándar de protección ambiental? ¿Dónde se traza el límite del dominio originario del artículo 124 cuando están en juego recursos hídricos interjurisdiccionales? ¿Puede una reforma regresiva en materia ambiental sostenerse frente a las obligaciones asumidas por el Estado argentino en el marco del Acuerdo de Escazú y del Acuerdo Mercosur-Unión Europea?

De la respuesta a estas preguntas no depende sólo la validez de una ley, sino la dirección que asumirá el desarrollo en la Argentina: el futuro de las economías regionales, la reafirmación del modelo ambiental constitucional y el lugar que ocupará la cuestión ambiental como eje estructurante de ese desarrollo.

MG