La reelección indefinida de Angela Merkel y Gildo Insfrán

Ser oficialista genera una ventaja electoral sobre la oposición. Sucede en todas partes del mundo. Angela Merkel cumplió 15 años en su cargo de Primera Ministra de Alemania y se retirará en unos meses por la puerta grande de la historia como la “lideresa del mundo libre”. En Argentina, un gobernador que lleva más de 25 años en el poder, hoy es centro de la cobertura periodística por la violación de derechos en el combate a la pandemia. Más allá de la cantidad de años en el cargo, son dos casos difícilmente comparables: Merkel lidera una de las democracias más consolidadas y desarrolladas del mundo; Insfrán gobierna una de las provincias menos competitivas política y económicamente de Argentina. Es en estos contextos de baja competitividad donde los movimientos opositores encuentran más dificultades para conseguir apoyos y los oficialismos son más propensos a ampliar los límites de su poder. Reglas de juego que condicionan la competitividad electoral y un mercado económico débil se retroalimentan para dar lugar a dinámicas muy distintas a las que rigen en Alemania.

Angela Merkel gobierna un país parlamentarista por lo que no tiene asegurado ni un solo mandato completo. Comparte el poder con un jefe de Estado y cada día en el cargo requiere el voto de confianza del Parlamento alemán, en el que ningún partido tiene mayorías propias. En los sistemas presidencialistas, en cambio, el titular del poder ejecutivo tiene un mandato fijo independiente del poder legislativo y, mientras dura ese mandato, ostenta importantes atribuciones. Esas potestades le otorgan ventajas además de las que tiene cualquier líder, como la mayor atención mediática que recibe un gobernante frente a quien está en la oposición. 

Desde 1788 a la fecha, los presidentes que se presentaron a la reelección en el mundo ganaron el 70% de las más de 2000 elecciones que hubo. Ventajas de los oficialismos es el nombre técnico. El límite a la cantidad de mandatos es uno de los mecanismos más efectivos para atenuarlo. América Latina fue pionera en implementar estas restricciones. Como señaló el politólogo Javier Corrales, esta regla del siglo XIX es quizás la mayor contribución del constitucionalismo latinoamericano a la democracia liberal. Recién en 1951 Estados Unidos institucionalizaría la regla informal que creó George Washington al no buscar un tercer mandato sumándose a los pioneros latinoamericanos. 

Como ocurrió en otros países de la región, la doctrina latinoamericana empezó a debilitarse en las provincias argentinas desde 1983. Al regreso de la democracia ninguna de las provincias argentinas admitía la reelección inmediata. Desde entonces, muchas provincias introdujeron reformas que relajan ese límite para admitir una reelección consecutiva (hay mucha evidencia que muestra los beneficios de un segundo mandato). Otras introdujeron dos reelecciones o la reelección indefinida. Hoy tres provincias permiten la reelección indefinida, incluyendo Formosa. 

Cambiar las reglas de la competencia, como habilitar la propia reelección indefinida, no es la única estrategia de los oficialismos provinciales en nuestro país para acentuar sus capacidades de sostenerse elección tras elección. El uso estratégico del calendario electoral es otra facultad que otorga a los gobernadores una mayor ventaja por sobre sus competidores: la oposición enfrenta cada año electoral con mayor incertidumbre, mientras que los oficialismos definen si despegar o no la elección provincial de la nacional según qué opción mejora sus chances de ganar. A esto se suma el mayor acceso a financiamiento o el acceso a recursos públicos para difundir mensajes de campaña por parte de los oficialismos.  

Un estudio pionero de CIPPEC, de Luis Schiumerini y María Page, mostró que la ventaja de los gobernadores desde 1983 es significativa: la proporción de victorias oficialistas nunca fue inferior al 70%. En seis provincias no hay alternancia desde 1983 (Formosa, La Pampa, La Rioja, Neuquén, San Luis y Santa Cruz). Las largas estadías en el cargo vuelven los círculos de confianza y de toma de decisión cada vez más estrechos. Un estudio inédito de CIPPEC de Belén Abdala y Santiago Lacroix sobre las elecciones en el conurbano bonaerense muestra que cuantos más años un intendente está en el cargo, más probable es que familiares suyos ocupen un lugar expectable en las listas de candidaturas. Mientras que la alternancia contribuye a la renovación y oxigenación del sistema, la permanencia en el cargo achica la mesa en la que se toman las decisiones. 

La falta de alternancia se vuelve un problema relevante cuando las elecciones dejan de ser competitivas y aquí las diferencias entre algunas provincias argentinas y Alemania vuelven a aparecer. En 2019, los partidos oficialistas en Argentina ganaron en 18 de los 22 distritos que celebraron elecciones. En 10 provincias, los gobernadores fueron reelectos con un promedio de 23 puntos porcentuales por encima de los candidatos que quedaron en el segundo lugar. En Formosa, el actual gobernador obtuvo más del 50% de los votos en sus primeras dos victorias electorales. Desde 2003 nunca ganó con menos del 70% de los votos. En Alemania, la Unión Demócrata Cristiana de Merkel obtuvo, entre 2005 y 2017,  en promedio el 36% de los votos y con estos números, se vio en la necesidad de construir coaliciones que pudieran sostenerla en cada mandato.

Un mercado político sin competencia se retroalimenta con un mercado económico y un entramado social también muy débil, un condimento clave en las amplias ventajas de los oficialismos. La tasa de actividad de Formosa es de las más bajas de los aglomerados urbanos del país (algo superior al 30%) y al igual que otras provincias del Norte tiene un entramado productivo muy poco denso y diversificado. En este contexto se entiende más por qué junto a la reelección indefinida, el factor más claramente asociado a las ventajas de los oficialismos es la proporción de empleo público. En Formosa representan el 70% de los empleos. 

Cuando las elecciones se definen por amplios márgenes, con frecuencia el oficialismo obtiene también el control de la legislatura y, con ello, además, la capacidad de remover y designar jueces sin necesidad de recurrir al acuerdo de la oposición. La oposición se va debilitando y se erosiona el sistema de pesos y contrapesos, y con ello, las elecciones como mecanismo de rendición de cuentas. Economías poco desarrolladas, dependientes del empleo público, son menos propensas a desafiar de manera creíble a los oficialismos. La falta de competitividad política y económica compromete el buen funcionamiento de las instituciones democráticas.